人民政协在推进基层协商民主过程中优势困境与思考
【2020年05月06日】
党的十八大以来，习近平总书记和党中央高度重视政协工作和政协事业发展。十八大报告明确提出“要推进协商民主广泛多层制度化发展”，十八届三中、四中全会将推进协商民主广泛多层制度化发展作为发挥政协协商民主重要渠道，提出要在国家治理、政府治理和社会治理的各层次和各方面，健全制度建设，提高治理水平，提升治理能力。“推进国家治理体系和治理能力现代化”给我们提供了一个崭新的命题。“治理”相对于传统的“统治”而言，有着自己特殊的内涵，它所强调的是民主和参与。协商民主作为政治协商和民主监督的有机共同体，在“治理体系和治理能力现代化”的过程中发挥着重要的作用。人民政协涵盖了各党派、各团体及各族各界人士，其最广泛的民主协商形式决定了在协商民主实践中的重要地位和特殊角色。
一、人民政协在推进基层协商民主中优势突出
作为一种系统理论，协商民主是20世纪60年代在国际上兴起的一种新的民主理论观点，是与选举民主相对应的民主政治形式。正如俞可平教授指出：“选举民主或代议民主的内在不足促使社会主义协商民主成为中国特色民主政治发展的重要形式”。 迄今国内外学者对协商民主的概念和内涵给出了诸多不同的语义诠释，如陈家刚在《协商民主与政治协商》指出：“协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民，通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。其核心概念是协商或公共协商，强调对话、讨论、辩论、审议与共识。” 中国特色的协商民主源于人民政协，最早可以追溯到新中国成立前后从各民主党派拥护“五一口号”始，中国共产党与各民主党派、各人民团体协商建国、协商治国、协商兴国，在多党合作的人民政协中充分体现了协商民主、专题协商和界别协商，成功探索出具有中国特色的人民政协协商民主制度。人民政协协商民主制度是指中国共产党与各民主党派及相关各方在人民政治协商会议这一平台上，就国家权力权威性配置不同利益群体之间利益问题，进行平等、广泛协商以便取得一致意见的过程中所应遵守的规则和程序等的总称，具体包括协商的原则、主体、内容、程序、形式等要素。人民政协是协商民主体系中的重要渠道，在我国协商民主体系中占有重要地位。近年来人民政协在推进基层协商民主过程中有突出的优势，发挥了重要作用。
（一）人民政协与协商民主的价值取向十分契合，都致力于通过平等的对话、沟通、协商以取得共识
人民政协是我国政治体制的重要组成部分，以其广泛性和包容性在发展社会主义协商民主的过程中发挥着不可替代的作用。人民政协作为我国协商民主最早的制度化的组织形式和机制保障，已经成为政治体制的重要组成部分，是我国实行协商民主一个重要舞台。中共在长期探索人民政协的工作有着丰富的协商民主实践，从某种程度上可以说，人民政协为协商民主的实践提供了理论支持和组织保障，而开展协商民主也是充分发挥人民政协优势和作用的的重要方式。协商民主作为一种民主形式虽然是西方学界舶来品，但完全符合我国国情，因其注重民意性，主张以平等对话、协商交流的方式去化解矛盾分歧、增进共识，倡导各党派、各阶层广泛参与，近年来逐渐被我国理论界所重视。协商民主的要义在于既尊重大多数人的意见，又照顾少数人的意愿，在民主渠道畅通、利益表达等方面更具有独特优势，能够最大限度地体现社会“公平正义”的基本原则，有利于扩大人民民主和公民有序政治参与，有利于及时缓和和化解人民内部矛盾冲突，在更大程度上能够保证人民当家做主。人民政协与协商民主在价值取向上都致力于通过平等的对话、沟通、协商方式达成共识，致力于在多样的社会群体和多元的价值诉求中寻求民主和团结。人民政协作为推进政协协商民主制度机制创新对完善国家政治体制的作用是无可厚非的。
（二）政协委员是基层协商民主的重要参与主体，具有的资源优势、网络优势、制度优势和功能优势
人民政协在组织构成上具有广泛代表性和包容性，政协委员由各界别推荐产生，通过统一战线可以把一切可以团结的力量广泛团结起来。基层政协委员普遍具有较高的政治参与热情，除了按照界别履职外，因其具有的资源优势、网络优势、制度优势和功能优势，往往成为基层党政部门开展协商民主所依赖的组织资源，政协委员通过各类参政议政渠道被邀请参加各种民主协商活动，成为基层协商民主的重要参与主体。他们为了维护和实现自身利益或是所代表的团体、群体的利益，能够积极地参与到专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商和网络协商等各类协商民主活动之中，有效实现协商主体的意愿。通过人民政协，可以有效地将各方面意见反映上来，减少决策中的盲目性并及时解决人民群众所关心的问题。人民政协注重通过协商交流对话，建立和巩固团结合作所需要的社会信任基础，形成求同存异的包容性平台，让社会各界通过平等的对话沟通协调解决利益问题，维护和实现社会的和谐稳定。当前，人民政协在基层社会的相互沟通、相互理解、协调关系、化解矛盾、理顺情绪等方面的独特作用已经为实践所反复证实，并将继续发挥其优势作用。
（三）人民政协便于提升基层协商民主的效能，有助于基层协商民主的组织实施
党的十八大提出要健全社会主义协商民主制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。在我国政协组织体系内可以联系涉包括执政党在内的9个政党、56个民族、5大宗教、34各界别、60多万政协委员。这充分说明人民政协在中共领导下的已经形成比较完备的协商民主组织架构，是我国政治体制的重要组成部分，是中国特色协商民主的主要载体和实现形式，有助于基层协商民主的组织实施，有能力为协商民主提供平台支持。政协委员普遍具有扎实的专业素养、社会责任感以及参政议政能力，能够很好地将相关利益诉求引导到基层协商民主的进程中来。人民政协在长期民主政治的实践过程中，对于构建我国协商民主制度起了基础性、关键性的作用。协商民主是我国人民民主的重要形式，人民政协的协商民主，以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，通过各类协商以及调研、视察、提案、反映社情民意等经常性民主渠道，通过制度化的渠道，将基层协商民主的成果输送到党政部门的决策之中，也可以将党和政府的政策、决策、意见带到其所代表的基层群众和群体中去，实现人民的知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合，从而显著提升基层协商民主的效能。
二、当前人民政协在推进基层协商民主过程中面临困境
当前，基层政协在推进协商民主进程中，面临着制度约束乏力、操作程序随意、协商民主氛围不浓厚、协商主体行为欠规范、协商民主立法不够健全、协商效果偏弱等方面的困境。
（一）协商民主制度不健全，缺乏较为完善的制度规则和运作程序
人民政协在政治体制中的地位是由《宪法》、中央的《意见》和政协章程，以及各级党委、政府制定的规范性配套文件共同保证的，具有足够的合法性。但在实践中，这种合法性没有很好地转化为将政协纳入决策程序的制度刚性。 一方面，中共中央在《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中明确规定，“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则”。但现有的协商民主制度决策原则缺乏刚性，特别在基层容易出现该协商的不协商、该征求的意见不征求、该讨论的不座谈讨论等现象，缺乏具体的、
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