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机 密
特 急
关于报送重点课题调研报告的报告
国务院扶贫开发领导小组办公室：
根据贵办《关于开展重点课题调研的通知》（国开办发〔2012〕6号）要求，我办于2012年1月29日-2月4日，分别以中部山区、西部干旱地区、东南部革命老区和北部火山岩地区的扶贫开发工作为主要内容进行调研。现将2个专题调研报告报送你们，请予审阅。
附件：1、关于海南中部地区扶贫开发工作的调查与思考
2、海南西部干旱地区扶贫开发的调查报告
海南省扶贫工作办公室
2012年2月13日
附件1
关于海南中部地区扶贫开发工作的调查与思考
根据国务院扶贫办《关于开展重点课题调研的通知》要求，省扶贫办赵子导主任带领计划统计处、机关工会等处室相关人员，于1月下旬和2月上旬分别对中部地区经济社会发展情况进行调研，重点了解研究近年来扶贫开发的主要成效、特别是新阶段扶贫开发工作具备的优势、面临的主要困难和问题，以及如何做好下一步工作，加快中部地区发展的对策和建议。
一、基本情况与经济发展主要特征
海南省中部地区泛指琼中、白沙、保亭、五指山、定安、屯昌6县（市）所属区域，总面积9539.57平方公里，其中耕地面积585.19平方公里，占6.14%；共辖55个乡镇、545个村委会、3162个自然村，其中贫困行政村248个，特困自然村66个；总人口132.83万人，其中农村人口82.72万人，占60.92%，少数民族人口49.55万人，占36.5%。琼中、白沙、保亭、五指山还是国家扶贫开发工作重点县（市），也是少数民族自治县（市）；定安、屯昌是省扶贫开发工作重点县。境内有五指山、黎母山、吊罗山、阿陀岭、七指岭、茑歌岭等，是典型的山区、贫困地区、农村地区和少数民族聚居地区，属海南省农村工作、少数民族工作的重点区域，也是扶贫攻坚战的“硬骨头”和主战场。
2011年，该地区GDP146.19亿元，比建省初期增加77亿元，年均增长10.5%；农民人均纯收入5275元，比2005年增加2271元，年均增长15.12%；地方财政收入551.62亿元，增加546.80亿元，年均增长19.8%。但是，由于诸多方面原因，本地区经济规模偏小，发展水平偏低，2011年，GDP仅占全省5.8%，与一个澄迈县持平，其中白沙、保亭、琼中、五指山4个县（市）没有一个超过20亿元，全省18个市县排名最后（见下图）。从财政收入看，2011年146.19亿元，仅占全省的5.81%。产业结构整体上处于低层次阶段，农业比重较大，传统农业在国民经济中占主要份额，劳动生产率不高，农副产品附加值偏低。工业基础相当薄弱，规模以上的工业企业不多。第三产业内部结构不够合理等。
2011年海南各市县生产总值（亿元）
市 县 2011年 比上年增减（%）
全 省 2515.29 12.0
东部地区 1443.74 12.1
海 口 市 712.76 12.3
三 亚 市 284.57 14.2
文 昌 市 142.27 11.5
琼 海 市 130.00 7.6
万 宁 市 113.08 12.0
陵 水 县 61.07 11.6
中部地区 146.19 10.5
五指山市 15.00 4.0
定 安 县 44.81 9.4
屯 昌 县 33.70 11.4
琼 中 县 16.13 11.7
保 亭 县 16.85 12.6
白 沙 县 19.72 14.1
西部地区 799.69 14.3
儋 州 市 353.80 12.1
其中：洋浦 210.96 13.3
东 方 市 94.93 16.6
澄 迈 县 140.01 22.6
临 高 县 79.71 8.1
乐 东 县 59.93 10.8
昌 江 县 71.32 17.0
注：本表绝对数按当年价计算，增速按可比价计算。
二、主要成效
（一）扶贫投入不断加大。2006—2010年，共投入中央财政扶贫资金34914.5万元，占全省同类资金59.92%，比前5年增加15182.4万元，年均增长15.39%。其中定安县3449万元、占9.88%，屯昌县3546万元、占10.15%，琼中县7078万元、占20.27%，白沙县7359万元、占20.08%，保亭县7529万元、占21.56%，五指山市5953万元、占17.05%。
（二）农村贫困人口大幅度下降。农村贫困人口从建省时的54.4万人减少到25.4万人，贫困发生率从40.2%减少到14.6%。
（三）贫困地区支柱产业继续壮大。近5年，共扶持贫困农民种植和管理各种作物28.9万多亩，饲养家禽111.99万只、猪27995头、蜜蜂12850箱、鱼40万尾，覆盖9.1万户44.4万人，以橡胶、槟榔、绿橙、龙眼等热带经济作物和瓜果菜为主的种养业已经成为当地脱贫致富支柱产业。
（四）生产生活条件持续改善。近5年，新修建村级公路392.43公里、桥（涵）189座（个）、井34眼、水塔21座，解决20.09万人行路难、7.61万人饮水难问题；新增、改善农田灌溉面积1.12万多亩；新建教学楼、卫生室、文化室、篮球场等6081平方米；全面完成茅草房改造任务；农村通广播电视率达94%；居住钢筋混凝土结构住房的农户比例从不到1%提高到18%，农户70.5%拥有摩托车、电视机、移动电话，35.2%用上水冲式厕所，8.5%有了手扶拖拉机、汽车。
三、主要困难和问题
（一）贫困面较大。按省新的扶贫标准计算，中部地区贫困人口22.41万人，占30.2%，其中定安县4万人，占5.31%，屯昌县3万人，占3.98%，琼中县4.32万人，占5.73%，白沙县4.6万人，占6.11%，保亭县3.8万人，占5.05%，五指山市2.69万人，占3.57%（见下图）。
目前仍有248个行政贫困村，66个特困自然村，分别占全省行政村和自然村总数的9.37%、0.35%。未通路自然村569个，饮水困难自然村1137个，分别占全省自然村总数的3.04%和6.1%。另外，耕地面积少，人均不到0.5亩。
（二）发展不平衡，相对贫困现象凸显。经过多年的扶贫开发，特别是近10年来惠农政策的辐射，中部地区县城周边、公路两边、靠近厂矿企业的农村贫困落后面貌有了较大改变，生活水平大大提高，但一些地处偏僻、资源匮乏、环境恶劣和火山岩地区的村庄贫困程度还很深，扶贫成本高，脱贫难度大。另外，随着城乡居民收入差距不断拉大，中部地区农民收入差距和东部及其他沿海地区收入差距也在扩大，土地财政收入的高增长与农民收入低增长、少数富裕大户高收入与多数农民收入不高、富县与不富民等现象比较突出。
（三）自然灾害威胁严重。海南是全球台风高发地之一，其中部6县（市）均处海南台风走廊，每年的台风都给当地的橡胶、槟榔、水果、瓜菜等主要产业造成严重破坏，损失惨重，加上几乎每年都发生的涝灾，使一部分基本脱贫的农民很容易就返回贫困之中。另外，经常出现的持续阴雨天气，也给海南中部地区生产生活带来严重影响。
（四）扶贫资金集中使用程度不高。从2011年项目资金分析，6县（市）共投入中央财政扶贫资金6152万元，实施项目190个，平均一个项目30.88万元，其中10万元以下22个，最小的3万元。扶贫资金不够集中使用，影响扶贫效益最大化。
四、优势条件
中部地区虽然是全省较为落后地区，但仍然具备通过扶贫开发来改变贫困落后面貌，缩小差别，加快发展，实现赶超的优势和条件。
资源优势。一是同处五指山区域，均处热带、亚热带范围，由于长夏无冬，雨量充沛，干湿季节明显，是发展热带经济作物和高效农业最佳地区之一。二是森林覆盖面积大，旅游资源丰富，风光旖旎，极富特色，如果得到充分开发和利用，将带来无法估量的效益。三是草木丛生，植物种类繁多，可入药的有2000多种，发展医药业可谓得天独厚。政策优势。有4个县（市）既是国家扶贫开发工作重点市县，又是少数民族自治县，享受国家扶贫政策、少民族自治政策和西部开发政策，这就直接为经济发展提供了比其他地区更加优惠的资金政策。再是随着省委实施中部发展战略的推进，每年各项专项资金也向中部倾斜，不断有项目上马建设，这将是建设投资的有力“补充”。后发优势。由于资源丰富，生态保护完好，可以从发达地区已经走过的经济发展道路吸取成功的经验，引进“先发”经验、技术和成果等，为自己提供可持续发展的直径，避免不必要的“弯路”，以更短的“捷径”、更快的速度缩短与发地区之间经济水平上的距离。
五、对策与建议
（一）加强组织领导，落实责任主体。抓好扶贫开发工作，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是以人为本、执政为民的重要体现，对实现全面建设小康社会目标、构建社会主义和谐社会具有重大意义。坚持中央统筹、省负总则、县抓落实的管理体制，完善工作到村、扶贫到户的工作机制，实行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制。进一步提高扶贫开发组织性和协调性，加强领导，统一部署，整合资源，扎实推进各项工作的落实。发挥贫困地区基层党组织的战斗堡垒作用，选好配强村级领导班子，拓宽带领群众增收致富渠道。强化各级扶贫机构及其职能，加强队伍建设，改善工作条件，提高管理水平。贫困程度深的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作。把贫困县、乡、村干部的培训纳入各级党政干部培训规划，一项一项抓落实。
（二）加大投入，确保扶贫开发从资金上得到保障。一是专项投入。海南中部是少数民族地区、又是扶贫开发重点地区、还是欠发达地区和农村地区，历史欠账较多，发展缓慢的原因有着多重性和特殊性，因此，要求国家、省对该地区6县（市）要打破条条框框，实行更加的财政倾斜政策，拓宽投资渠道，力争每年直接投入每一县（市）专项财政扶贫资金不少于5000万元，5年力争达到3亿元。二是行业投入。发改、交通、工业、农业、水务、教育、卫生、文化等行业部门要把改善中部地区发展环境和条件作为本行业发展规划的重要内容和民生工程投资的重点区域，每年每一单位50%以上的行业资金项目投向中部地区县（市），通过建设一批重点项目促进当地经济社会发展。三是社会投入。鼓励、引导、支持和帮助各类非公有制企业、社会组织和海外华人华侨到中部地区投资创业，参与扶贫，以带动贫困农民脱贫致富。
（三）念好“山”字经，做大做强特色产业。山区是中部地区最为显著的特征，也是加快发展的自然优势。一是强力实行生态保护。加在力度，做好原始森林、天然林、国有林区、封山育林区、森林保护区和规定坡度以上林地的保护工作，确实保护好海南国际旅游岛和生态省的招牌。二是做好“山”字文章，发展人无我有、人有我先、人先我优的特色产业。确认和扶持一批龙头企业，引导和鼓励它们建立生产基地，实行“公司+农户”等多种模式，为农户提供产前、产中、产后系列化服务，把橡胶、槟榔、南药、竹子、甘蔗、木薯等产业从粗放型向集约化、产业化转变，尽快形成农贸一体化、产供销一条龙的产业化格局。三是扩大适销对路的冬季瓜菜、热带水果等优势农产品生产，推进“品牌农业”，建立名优特瓜果菜和热带经济作物生产基地。四是利用海南无规定动物疫病区的品牌优势，加大力度扶持发展养殖业，积极推广定安母猪、屯昌阉鸡、琼中蜜蜂和蚕桑及珍禽等具有地方品牌优势的产品生产，以促进当地结构调整，加快经济发展，增加农民收入。
（四）抓好以“路”为主的基础设施建设，改善生产生活条件。目前，还有琼中、白沙、保亭、五指山等4个县（市）没有通高速公路，其贫困村庄均属地处偏远，隔山望水，不通路、饮用水困难的封闭或半封闭地区，是建省以来农村基础设施建设剩下的“硬骨头”，如白沙县高峰村委会的道银村和坡告村、琼中县大敦村委会XX村、保亭县抄寨村委会水贤村和什东村等。要抓住建设国际旅游岛和国家惠农政策继续普及，以及民生事业建设力度不断加大的机遇，加快以路为主的基础设施建设。一是贯通中线高速高路。随着海屯高速公路即将通车，尽快修通沿线至三亚的高速公路，使全省形成东、西、中三线高速公路网络，从根本上解决制约中部地区发展的瓶颈问题，拉动当地经济社会发展。二是搞好规划，整合发改、交通、扶贫等相关部门的资金资源，合力攻坚，争取“十二五”期间把农村公路建设剩下的“硬骨头”啃掉，全面现实村村通水泥路的目标。三是以文明生态村建设为载体，以贫困村和老区村庄为重点，硬化村道，改造村容村貌，实施安全饮水工程，发展农村沼气，修建文化室、篮球场、卫生所等，进一步改善贫困农村基础设施，提高生活质量，建设一批名副其实的新农村。
（五）加强技能培训，推动贫困地区劳动力转移。深入贫困农村了解当地剩余劳动力、特别是青年劳力结构情况，掌握他们求知求富的思想动态，鼓励、引导他们走出家门，用自己双手打工挣钱，依靠自身力量摆脱贫困。坚持政府主导、市场运作、技能培训为主、培训转移相结合等原则，把贫困地区的劳动力转移培训工作列入全省农村劳动力转移培训的范围，统筹安排，分步实施。各级扶贫部门要积极主动协调配合各相关单位，认定和培育一批培训基地，编写劳动力培训和转移方面的教材，建立培训转移机制，加快劳务输出的服务体系建设，搞好劳务供需衔接工作，使贫困地区劳务输出工作从无序向有序转变，并逐步转向常态化和规范化。要按照市场需求，一手抓职业学历教育，一手抓实用技术技能培训，做到培训一批输出一批，输出一批就业一批，就业一批脱贫致富一批。对输出的贫困地区劳动力要强化跟踪管理，解决他们在务工中的实际困难，保护其合法权益。
（六）加大招商引资力度，提高对外开放水平。中部地区也象全省一样正处在快速建设发展的上升期，要借助建设国际旅游岛这一重大机遇，加大招商引资力度，筑巢引凤，上马一批真正能够促进当地经济平稳快速增长的项目。要充分利用自己的独特资源优势，选准突破口，进一步扩大开放，全方位、多层次地参与“9+2”泛珠三角区域合作，使本地区经济更好地参与国内和国际竞争。还要充分利用博鳌亚洲论坛这个大窗口和中国农副产品交易会这一平台，大力宣传自己，推介自己的产品和资源，广交朋友，谋求合作，实现新的跨跃式发展。
（七）强化监管，进一步提高扶贫开发工作质量。一是加强扶贫资金使用管理。严把财政扶贫资金主要投向，确保扶贫资金使用范围、对象的准确性和优先性。完善扶贫资金和项目管理办法，开展绩效考评。全面推行扶贫资金项目公告公示制，强化审计监督，坚决查处挤占挪用、截留和贪污扶贫资金的行为。二是建立扶贫开发工作抽查检查制度。对扶贫开发工作平时要抽查年终要检查，抽检工作不仅要细化、量化，还要规范化和常态化。三是加强扶贫项目后续管理工作，每年可以安排一定比例的中央财政扶贫资金用于扶贫项目后续管理，确保项目长期发挥效益。四是改进机关干部下基层检查指导工作的办法，
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