财税体制改革40年的经验与启示
（纪念改革开放四十周年）
高培勇
（2018年08月30日）
中国的改革开放从经济体制改革起步，逐步扩展为覆盖经济、政治、文化、社会和生态文明各领域的全面深化改革。40年来的中国财税体制改革，正是顺应这一改革大潮，逐步向与社会主义市场经济体制和国家治理体系、治理能力现代化相匹配的财税体制演化的过程。
改革起点：“非公共性”的财税体制及运行格局
我国财税体制改革是从传统计划经济体制下的“非公共性”财税体制及运行格局起步的。对于那一时期的财税运行格局，尽管可以从不同角度加以归结，但按照收入——钱从哪里来、支出——钱向何处去、政策——收支安排所体现的目的这三条基本线索，可以将其概括为：财政收入主要来自于国有部门——“取自家之财”；财政支出主要投向国有部门——“办自家之事”；财政政策倾向于在国有和非国有部门之间搞“区别对待”——发展和壮大国有经济。
财税运行格局之所以是上述样子，同那一时期经济所有制构成的单一化以及城乡二元体制直接相关。作为单一公有制经济的直接反映，至少在表象上，那一时期的国内生产总值几乎全部来源于国有和集体所有制经济部门。作为经济社会制度的重要组成部分，那一时期的财税体制自然建立在“二元”基础上——在财政上实行不同所有制分治和城乡分治。这就是：
——国有制财政。以所有制性质分界，财政收支活动主要在国有部门系统内部完成。非国有部门则或是游离于财政覆盖范围之外，或是位于财政覆盖范围的边缘地带。
——城市财政。以城乡分界，财政收支活动主要在城市区域内部完成。至于广大农村区域，则或是游离于财政覆盖范围之外，或是位于财政覆盖范围的边缘地带。
——生产建设财政。以财政支出性质分界，财政支出活动主要围绕生产建设领域进行。至于非生产性或非建设性支出项目，则往往被置于从属地位或位于边缘地带。
换言之，“二元”财税体制所覆盖的范围不是全面的，而是有选择的；所提供的财政待遇不是一视同仁的，而是有厚有薄的；财政支出投向不是着眼于整个公共服务领域的，而是偏重于生产建设的。有选择而非全面的财政覆盖范围，有厚有薄而非一视同仁的财政待遇，偏重于生产建设而非整个公共服务领域，如此的财税体制以及作为其结果的财税运行格局，更多体现的是区别性而非公共性。
推进“财政公共化”：构建公共财政体制框架
始自1978年的经济体制改革，方向是推进市场化改革、建立健全社会主义市场经济体制。经济市场化的改革进程，首先带来的是经济所有制构成的多元化，国内生产总值从几乎全部来源于国有和集体所有制经济部门，转变为来源于多种所有制经济部门的共同创造。这一影响传递到财税运行格局上，就是财政收入来源的公共化——由“取自家之财”到“取众人之财”。财政收入来源的公共化自然会推动并决定财政支出投向的公共化——由“办自家之事”到“办众人之事”。财政收支的公共化又进一步催生了财政政策取向的公共化——由“区别对待”到在全社会范围内实行“国民待遇”。
呈现在财税运行格局上的这些变化，当然是在财税体制回归公共性的变革过程中发生的。这是一个以“财政公共化”顺应社会主义市场经济体制发展以及城乡一体化发展的过程：
——从国有制财政走向多种所有制财政。财政覆盖范围不再以所有制分界，而是跃出国有部门局限，延伸至包括公有制经济和非公有制经济在内的多种所有制部门。
——从城市财政走向城乡一体化财政。财政覆盖范围不再以城乡分界，而是跃出城市区域局限，延伸至包括城市和农村在内的所有地方和所有社会成员。
——从生产建设财政走向公共服务财政。财政支出投向
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