区城中村改造助推城市更新提质调研报告
近期，*区政协组织区住房城乡建设局、市规划自然资源局*区分局、智都公司、新华街、花城街，围绕我区城中村改造进行了视察调研和专题协商。调研组采取实地考察、座谈了解等方式，实地察看了*村旧村改造项目、*村综合改造项目，并座谈了解项目推进情况，围绕我区城中村改造项目进行深入分析和交流，为推动*区城市更新提质，打造*北部增长极积极建言献策。现将有关工作情况报告如下：
一、*区城中村改造基本情况
2020年9月*区第*届委员会第*次全体会议审议通过《*区深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案》，明确重点围绕*北站、*湖、空铁融合（平步大道沿线）和机场周边4个重点片区，稳步推进三年实施计划13条旧村庄改造工作、五年行动方案43条旧村改造（含上述13条）。*市规划和自然资源局编制了《*市城市更新专项规划（2021-2035年）（征求意见稿）》，已完成社会公众意见征询。
2021年，按照《*区深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案》要求，大力推进18条城中村改造工作。其中，完成实施方案批复2个（横潭村河西社、田美村东南社），完成招商1个（三东村），完成数据调查并基本具备招商条件7个（杨一村、杨二村、广塘村、东镜村、东莞村、石塘村、新街村），启动基础数据调查4个（天和村、九湖村、大陵村、三华村），完成改造意愿表决3个（乐同村、军田村、大华村），开展改造意愿表决1个（联合村）。由于2021年底国家、省、市出台了在城市更新行动中防止大拆大建的有关政策，按照*市有关工作部署，我区目前正在全力推进横潭村河西社、田美村东南社2个已批旧村庄全面改造项目，以及列入《*市2022年城市更新项目年度计划》的三东村（含罗仙村八经济社）旧村全面改造、三华村综合改造项目，其他城中村列入前期研究工作项目。截至目前，横潭村河西社、田美村东南社正在加快推进施工建设，三东村（含罗仙村八经济社）旧村全面改造项目正推进片区策划方案报批，三华村正探索可持续的综合改造模式，编制片区策划方案，与有关企业洽谈项目合作事宜。
二、*区城中村改造存在的问题和瓶颈
经过深入实地调研和广泛座谈了解，区城中村改造存在的问题和瓶颈，主要表现在：
（一）政策变化快，改造工作受政策更新制约。一是政策明确坚决防止大拆大建。根据《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（*科〔*〕6*号）文件精神，《*市关于在城市更新行动中防止大拆大建问题的实施意见（试行）》（*办〔*〕*号）文件明确：“老城区范围内严格控制大规模拆除，除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑。”我区城中村规模大，全拆全改的模式不符合政策要求，不宜进行大面积拆除重建。二是*市现行政策缺乏适合我区实际的政策指引。目前*市现行的旧村庄更新改造模式为先核算改造成本，再按成本计算融资地块面积，一般在三旧图斑范围内安排安置区和融资区，实现经济平衡。此模式对于地价高、三旧图斑用地集中、处于房地产市场不断上涨时期的市中心城区范围内的城中村改造可以适用，而*区与中心城区的改造条件存在较大差异，主要表现为融资地价低、三旧图斑分散、拆迁补偿标准偏高等，*市现行政策对于我区面临的用地不足、土地整备难度大、改造成本高等现实问题形成制约，影响了我区旧村改造工作的推进。三是旧村改造程序复杂。现行政策旧村合作改造补偿标准低、需完善历史用地手续，有复建安置总量要求及在三旧图斑内进行融资的限制；需要经过征集村民的意愿、三旧图斑补录、数据调查、编制片区策划方案、编制城市更新单元规划、编制实施方案、完善历史用地手续等多个环节，程序复杂繁琐，项目推进难度大，时间跨度长。
（二）改造难度大，难以实现经济平衡。城中村整治和改造所需资金巨大，但我区城中村存在地价低、现状建设强度大、开发受限等问题，城中村改造难以实现经济平衡。一是土地价值未显现。旧村全面改造成本需要通过出让融资地块实现资金平衡，但*区的地价普遍较低（1万/平方），我区旧村改造所需融资建筑面积多，经济平衡难度大。二是储改联动未有效协调。我区大部分城中村在整村范围内，建新区域大部分土地被纳入政府储备用地或进行土地储备出让，剩余范围承担了整个更新单元的安置区、公建配套设施建设，改造范围用地紧张。三是改造建设难度大。我区城中村的现状建设强度较大，越是位于中心城区，建筑和人口越是密集，所需资金量大，改造难度大。三东村、莲塘村等城中村受省522电台限高影响，开发承载能力受到明显限制。城中村形成时间长，积弊较多，近几年由政府主导的城中村综合整治，投入的资金有限，只能选择重点问题进行局部改造，难以从根本上改善城中村的整体环境。
（三）房地产市场下行，导致“三旧”改造融资难。2020年以来，我国房地产市场环境处于下行期，极大程度影响了旧村庄全面改造项目的融资。一是融资地价下降进一步增加了旧村庄改造项目所需的融资建筑面积，需要政府补贴更多用地才能平衡改造成本。二是融资地价下降导致项目容积率增加，例如三东村项目最新片区策划方案中平均容积率已超过4。三是当前我国房地产开发企业面临融资难题，对于房地产市场销售信心不足，市场开发企业对于周期长、风险高的旧村庄全面改造更加信心不足。
（四）各方协调联动难，具体项目进展缓慢。一是部门协调联动少。城市更新工作涉及面广、情况复杂，我区城中村改造工作由区住房城乡建设局牵头，但城中村改造工作涉及规划国土政策多，政策性十分强，必须依赖多部门协调联动才能得以顺利推进。当前区各部门之间缺少强有力的沟通协调配合机制，各自为政，工作联动少。二是企业介入前期决策，审批时间拉长。三东村是我区第一个整村改造的城中村更新项目，按照*市政策，该项目在数据调查之后引入合作企业。在后续片区策划方案、更新单元规划编制过程中，合作企业倒逼规划，形成实施主体与政府互相拉锯的局面，导致片区策划方案审批难度增加，审批时间拉长。三是国有用地权属人改造
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