【实务观点】
行政处罚决定的修改涉及了行政处罚告知书的违反以及适用的法律条款，同时也改变了处罚结果。这种修改的结果是未能提前告知行政相对人处罚的依据和内容，从而剥夺了行政相对人的陈述和申辩权利。根据法律规定，这样的处罚决定应当被撤销。
【案件简介】
?当事人：
上诉人（原审原告）杨绪萍，现就本案提起上诉。
被上诉人（原审被告）木里藏族自治县自然资源局是一家负责管理和保护木里藏族自治县自然资源的机构。该机构致力于推动可持续发展，保护生态环境，合理利用自然资源，促进经济发展和社会进步。木里藏族自治县自然资源局的职责包括制定和执行自然资源管理政策，监督和管理土地、水资源、矿产资源等自然资源的开发和利用，保护和修复生态环境，推动生态文明建设。该机构积极参与国家和地方政府的决策和规划，与相关部门和社会组织合作，共同推动可持续发展和生态文明建设的目标。
被上诉人（原审被告）木里藏族自治县人民政府是一个位于中国四川省的自治县政府。
?核心事实
杨绪萍是原木里藏族自治县瓦厂镇桃巴乡桃巴村日帮店组的村民。2012年7月23日，杨绪萍和其他四名非农业户口的家庭成员移民并在木里藏族自治县乔瓦镇娃日瓦村达瓦组204号落户安置。自2017年8月2日起，杨绪萍与成年子女钟霞共同租房居住至今。
2010年8月29日，杨绪萍向乔瓦镇达娃村民组、乔瓦镇娃日瓦村民委员会提交了《建房申请》。乔瓦镇娃日瓦村民委员会于2010年8月30日同意了杨绪萍的建房申请。2011年2月7日，杨绪萍作为户主提交了《乡（镇）村居民建房用地申报表》，申请新建40间房屋，总面积为120平方米（其中耕地50平方米）。申报表中注明杨绪萍属于立洲电站移民搬迁户，经村组签署同意，并已在本村落户。但必须经过镇政府审核报国土局和县政府批准后才能动用宅基地。该申报表中还载明了达娃村民组、乔瓦镇娃日瓦村民委员会和村民委员会的同意意见，并加盖了乔瓦镇娃日瓦村民委员会的公章。不过，该申报表的户主名字一栏有涂改痕迹。
2018年3月，杨绪萍开始在自己享有土地承包经营权的农用地上修建涉及房屋。经过群众举报，2019年4月3日，木里县自然资源局对杨绪萍违法占地建房一案进行了立案调查。次日，木里县自然资源局向杨绪萍出具并送达了《木里县自然资源局接受调查通知单》和《责令停止违法行为通知书》。签收人为杨绪萍的女儿钟霞。通知要求杨绪萍在2019年4月5日前携带身份证、土地承包经营证、集体土地征用/租用协议书的复印件接受调查，并告知如果主动纠正违法行为，消除违法状态，可以依法减轻或免于行政处罚。同日，木里县自然资源局对涉案土地进行了现场勘测，杨绪萍的女儿钟霞在勘测笔录上签字确认，确认杨绪萍的违法建筑面积为453.34平方米。
2018年11月8日和2019年4月4日，木里县自然资源局两次向杨绪萍的女儿钟霞询问涉案房屋的基本情况以及是否取得相关合法建房审批手续。经过审议，2019年4月9日，木里县自然资源局向杨绪萍出具并送达了《木里县自然资源局行政处罚告知书》。签收人为杨绪萍的女儿钟霞。该告知书指出，杨绪萍未经批准擅自占用土地修建房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定。根据法律规定，木里县自然资源局拟对杨绪萍的违法行为作出以下行政处罚：1.责令退还非法占用土地；2.责令在十五日内自行拆除在非法占用土地上修建的建筑物及其他设施。告知书还提到，如果对该处罚有异议，可以在接到告知书后三个工作日内向木里县自然资源局提出书面陈述或申辩意见，或者到凉山州国土资源局进行陈述和申辩。逾期不提出视为放弃陈述和申辩权利。如果对木里县自然资源局的认定有异议，可以要求举行听证。然而，杨绪萍在收到告知书后三个工作日内既未向木里县自然资源局或凉山州国土资源局进行陈述和申辩，也未要求举行听证。
2019年4月13日，木里县自然资源局向杨绪萍出具并送达了《木里县自然资源局行政处罚决定书》。签收人为杨绪萍的女儿钟霞。决定书责令杨绪萍退还非法占用的土地453.34平方米，并限期拆除在非法占用土地上新建的房屋。决定书告知了杨绪萍提起行政复议或诉讼的救济途径。杨绪萍不服行政处罚决定书，于2019年6月10日向木里县政府申请行政复议，请求撤销行政处罚决定书。木里县政府对该案进行了立案调查，并于2019年8月7日向杨绪萍出具了《行政复议决定书》。决定书维持了行政处罚决定书的内容。由于杨绪萍在2019年8月9日和8月12日两次拒签《行政复议决定书》，该决
?争议焦点
是否应当撤销木国土资罚（2019）1号行政处罚决定书？
?最终观点
尽管《中华人民共和国土地管理法》于2019年8月26日进行了修正，并于2020年1月1日起施行，但本案木里县自然资源局在2019年4月13日作出了《行政处罚决定书》，根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》的相关规定进行处理。根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，如果农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅，县级以上人民政府土地行政主管部门有权责令其退还非法占用的土地，并限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以选择向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。一审法院认定木里县自然资源局对行政区域内未经批准，非法占用土地的行为依法具有作出处理的法定职权，木里县政府对杨绪萍的行政复议申请进行审查并作出行政复议决定的职责正确，应当予以确认。
根据木里县自然资源局的认定，杨绪萍在未经相关审批手续的情况下，擅自占用乔瓦镇达瓦社土地修建了房屋。然而，杨绪萍并未向木里县自然资源局提供建房相关审批手续，也没有明显的不当行为。木里县自然资源局在行政程序中作出的处罚告知书中指出，杨绪萍的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，木里县自然资源局拟责令杨绪萍退还非法占用的土地，并在收到行政处罚决定书后的十五天内自行拆除在非法占用土地上修建的建筑物和其他设施。然而，在作出的处罚决定书中，木里县自然资源局认定杨绪萍的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、六十四条、七十七条的规定以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条的规定，木里县自然资源局决定责令杨绪萍退还非法占用的土地453.34平方米，并限期拆除在非法占用土地上新建的房屋。该处罚决定增加了违反以及适用的法律条款，改变了处罚结果，并未提前告知行政相对人处罚依据及处罚内容，剥夺了行政相对人的陈述和申辩权。此外，木里县自然资源局在诉讼中提交的证据无法证明在作出行政处罚决定前对杨绪萍进行了询问调查。因为没有提供杨绪萍授权委托钟霞的相关手续，所以不能视为对杨绪萍进行了调查。因此，木里县自然资源局作出的被诉行政处罚决定程序违法，依法应予撤销。木里县政府作出的木府复决字（2019）第01号《行政复议决定书》维持了木里县自然资源局作出的木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》，依法也应予撤销。由于涉案房屋已被实际拆除，没有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，人民法院判决确认违法行政行为，但不需要撤销或者判决履行。因此，杨绪萍的诉讼请求是要求确认木里县自然资源局的《木国土资罚（2019）1号行政处罚决定书》和木里县政府的《木府复决字（2019）第01号行政复议决定书》违法，所以确认木里县自然资源局作出的《木国土资罚（2019）1号行政处罚决定书》和木里县政府作出的《木府复决字（2019）第01号行政复议决定书》违法。
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