依靠法治提升乡村治理能力

晋中是一个农业大市，全市350万人口，农村人口占到180余万，130多个乡镇、街道中，乡镇就占到118个，有行政村2700余个，覆盖了全市80%以上的地域。晋中市委、市政府深刻剖析当前农村治理中的难点，从加强基层组织建设、规范涉农权力运行、加强法治宣传教育、构建纠纷化解机制、加强公共法律服务体系建设5个方面提出17条具体举措，形成从前端法治教育到中端依法治理再到末端纠纷化解的整体化闭环式基层法治化治理体系，为推进农村治理体系和治理能力现代化进行了积极的实证探索，取得了明显成效。

一、背景起因

党的十八届四中全会指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。农村处于国家治理体系的最基层，是社会的“终端”和“末梢”，也是当前法治建设相对薄弱的领域。随着农村改革的深入推进，农村利益格局不断调整，农村社会正在发生深刻变化，农村治理机制不完善、村基层组织权力运行不规范、农村法治宣传教育机制不健全的问题日益凸显。一是农村社会治理机制相对滞后。近年来随着选举制度的落实，村民权利意识越来越强烈，但农村组织干部的权力制约存在制度缺失。处于农村治理核心地位的村民委员会直接选举制度、村民代表会议制度、村务公开制度“三项制度”和民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四个民主”保障农民合法权益的作用发挥不够。二是基层权力行使缺乏有效的制度规范。部分基层干部人治思维和官本位思想仍很严重，习惯于“做工作”“讲人情”等工作方式，凭经验和个人想法作决策、下命令，甚至不懂法、不用法，有法不依、执法不严，不能熟练运用法治思维、法治方式和法治手段完善治理机制、解决具体问题。三是农民群众整体法治观念还比较淡薄，“信访不信法”、“紧盯权利、无视义务”等问题还比较突出，农村尊法学法守法用法氛围不浓，农民群众法治意识亟待增强。四是涉农矛盾纠纷处于多发态势。干群矛盾、土地确权登记、土地征占、承包地流转等引发的新矛盾、新问题不断产生，涉农信访占信访总量的比例高位运行，农村化解矛盾和维护社会稳定的难度增加。基层干部在处理应对这些矛盾纠纷时存在随意性和短期性，没有形成持续稳定的机制。与纠纷化解面临的形势和需求相比，司法、调解、仲裁、法律服务等法治资源相对不足。涉农纠纷的化解难度不断加大，给基层稳定带来很大压力。基础不牢，地动山摇。尤其是在类似于晋中这样的农业地区，法治建设必须以基层、以农村为基本载体，只有着力做好基层基础工作，规范基层权力运行，提升农村整体法治化治理能力，畅通纠纷化解机制，把依法治国各项要求落实到最基层，才能使农村治理走上法治化轨道，形成良性运行机制，让依法治国在农村生根发芽，真正实现农村治理法治化。

二、主要做法

基于对农村治理现状的深刻把握，晋中市提出把推进农村治理法治化作为深化“法治晋中”建设和社会管理创的重中之重，以市委、市政府文件印发《关于深入推进农村治理法治化的实施意见》，按照“试点先行、示范引领”的工作思路，先期在太谷、祁县两个农业县开展试点，两个县又分别选择2—3乡镇、8—10个村开展农村治理法治化示范点建设。主要做法概括为“四个切入”：

（一）从“依法自治”切入，全面加强农村基层组织建设。农村治理的核心在于基层组织建设，推进农村治理法治化需要廓清国家治理与村民自治的分界，依法规范基层组织自治权的运行。晋中在全面加强农村基层组织建设上发力，各行政村全部成立了村务监督委员会，完善村民会议、村民代表会议、村民监督委员会等工作运行机制，各类村级组织的权责范围、运作流程、监督关系在制度层面得到明确，形成了村党支部为领导核心，村委会为主体，村务监督委员会、村经济合作社、群众团体、社会组织共同参与，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的农村治理架构。为规范基层组织运作，按照“基层干部会操作，农民群众看得懂”的要求，制定出台了《推进农村基层权力运行规范化建设的指导意见》，提出农村权力运行规范化建设三项重点任务：一是依据相关法律法规和自治原则，对各村级组织应办理的事项梳理、归纳、审核，编制农村基层权力清单；二是按照简便、高效要求，明确事项办理的具体步骤，设置运行程序，绘制权力运行流程图；三是建立健全内容真实、简明易懂的基层权力透明公开制度。制定下发了《农村基层权力指导目录》，把农村基层权力划分为重大决策类、村务管理类、便民服务类3类30条，涵盖农村重大决策、重大活动、重大项目、“三资”管理、工程建设、宅基地审批、土地征收、保障救助等村民普遍关心的事项。过去，乡村管理制度散落在各类文件中，有的干部底子不清，很多群众心中不明。通过清单化管理、流程化运行、制度化公开，使农村基层组织的职责权限清晰化、流程化、规范化，农村管理由散漫式向规范式、人治式向法治式转变。祁县作为农村治理法治化首批试点，推