党政体制重构视阈下政法工作推进逻辑的再审视
——基于《中国共产党政法工作条例》的解读
于晓虹 杨惠
2019-11-01
摘要：十八大以来，我国党政体制正进行着深刻且具中国特色的制度性重塑。作为建党以来政法战线首部党内法规，2019年初颁布的《中国共产党政法工作条例》明确了党管政法的“上下左右”关系，既是对政法工作经验的总结与再次确认，也是对政法委职责与运作的重新规范，为新时代政法工作的开展建章立制。政法系统的发展与我国党政体制的探索息息相关，党管政法的历史演变与政法系统内部的“小权分散”相互促进并深刻勾连。《中国共产党政法工作条例》的出台因应了党政体制重构和归口管理逻辑复兴的时代潮流，是党内法规体系化在政法工作中权力自我规训的表现。监察体制改革对政法工作构成了竞争性代理和小权分散加剧的双重挑战。相应的，归口管理逻辑的复兴也带来协调党内“系统”间关系的新问题，而小权分散态势的加剧意味着《中国共产党政法工作条例》对政法委运作的再规范尚有赖于“以审判为中心”改革的真正落地。
关键词：党管政法；上下左右关系；竞争性代理
作者：于晓虹，清华大学社会科学学院副教授，博士生导师（北京100084）；杨惠，清华大学社会科学学院博士研究生（北京100084）。
本文载于《学术月刊》2019年第11期。
目录：
一、党管政法与政法系统
二、《中国共产党政法工作条例》与新时代的政法工作
三、党政体制重构中的政法工作
四、结论
2019年1月，中共中央正式印发了《中国共产党政法工作条例》（下称《条例》），这是建党以来首个针对政法工作的党内法规。《条例》对“党领导政法工作立规矩，定方圆，对谁来领导、领导什么、怎么领导”等重大问题作出全面规定。《条例》的出台引发了实务界与学术界的普遍关注。中央政法委召开全体会议，强调《条例》在政法工作发展史上的里程碑式意义。最高人民法院与最高人民检察院表态强调将党的领导贯彻到工作的全过程各环节。各省市地方政法机关也纷纷召开会议学习、宣传并贯彻《条例》。张文显、卓泽渊等学者也相继发声，从党的政治地位、政法工作的政治属性，以及实践经验等方面阐释与论证党领导政法工作的正当性。李林、陈卫东等从条例的实际效用出发，指出条例对政法工作规范化、制度化的突进，有助于加快政法领域全面深化改革的推进。秦前红等在肯定了《条例》对新时代政法工作的推进之余，认为部分内容仍停留在制度设计层面，具体的实施细节仍需进一步明晰。目前各界对《条例》的回应主要见诸报端，尚缺乏从历史和理论的角度更系统的研究。
一、党管政法与政法系统
“系统”，又称“口”，是指职能相近的一组党政机构组成的体系。“归口管理”是上世纪50年代后期，经历了新中国成立初期党政“适度分离”的摸索，党政关系紧密联系后，党通过党内职能部门对国家和社会事务实行有效管理和控制。党对政法系统的归口管理，是指政法机关（公检法司安，即两院三部）在党的领导下行使审判权、检察权、侦查权和执行权。政法委员会是党领导政法工作的职能部门。新中国成立以来，党对政法领导的“度”与具体的组织抓手也在不断调整。随着改革开放的推进，政法系统内两院三部之间的关系日益复杂，各政法单位之间的权力既分散又相互制约、监督。这种“小权分散”的碎片化运作态势一方面强化了党管政法原则，另一方面又随着改革的进展，因为党的领导的多重代理关系而难免陷于进一步的冲突状态。
（一）党管政法的“度”与组织抓手
党管政法的“度”与组织抓手历经数次反复。在党管政法的程度方面，新中国成立初期曾有一段党委决案时期，1979年中央64号文明确取消了党委审批案件的制度，但在实践中，党委仍可以过问重大案件。在党管政法的组织抓手方面，党委政法委逐渐明确为党领导政法工作的职能部门，归口管理逻辑日益清晰，特别是上世纪90年代以来，政法委的职责日益扩大，关于政法委存废的争议也成为学界热议的主题。也因此，我们以政法委的历史发展为脉络，探讨党管政法演变背后的政治逻辑。
学界对政法委的发展脉络已经作了极为细致的描述，我们无须赘述。根据既有论述，我们大致可以将政法委的发展分为三个阶段（如表1），1949年—1958年可以看作是政法委发展初期，政法委从最初的政务院下设的政治与法律委员会，到1954年修宪后先后成立的国务院第一办公室和中共中央书记处第一办公室，1958年6月，中共中央成立财政、政法、外事等五大领导小组，明确规定各领导小组“对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央”。同时，这也是政法系统地方建制初步发展时期，从1958年起，县以上的各级党委都成立了政法小组，政法小组不仅协调公检法的关系，而且逐步形成了重大案件要由党委审批的惯例。第二个阶段是改革开放伊始到80年代末，这是政法委的重建恢复期。政法委建制在“中央政法小组”“中央政法委员会”之间经历了两次组织与制度上反复，体现了“党管政法”与我国党政关系探索与发展的紧密联系。1978年中央成立政法小组，1980年中央撤销政法小组，成立中央政法委员会，经由1979年中央64号文的方向性调整，这个时期的政法委对个案参与的程度显著降低，政法委的职责偏向“研究”“协助”“协调”。但同时，1980年中央政法委开始设立常设办公室，政法委也从“议事协调机构”转向“工作部门/职能部门”。1990年3月，中共中央决定撤销原中央政法领导小组，恢复中央政法委员会，恢复原有的建制与功能。政法委步入了全面发展阶段。在这一时期，一系列中央文件逐步扩大了政法委的职责，1990年通知赋予政法委五项职责，1994年三定方案将政法委的职权扩大到了七项，而1994年中办28号文件将政法委职责进一步细化为十条，从而在规范、组织和实践层面上显著扩张了政法委的权威。其一，1994年三定方案和1995年28号文都赋予了政法委协助党委组织部门考察管理政法干部的权力，从而赋予了政法委“协管干部权”。当然，政法委协管政法干部的力度在各地实践程度不一，学界的相关表述也不无矛盾之处。其二，赋予政法委“维护社会稳定”“指导社会治安综合治理”职能。90年代以来，中央政法委与中央综合治理委员会合署办公。自此，依托乡镇级综治委，政法委的组织机构也从原有的县级延伸到乡镇一级，编制也相应扩大。同期，政法委也与中央其他议事协调机构合署办公，如维护稳定工作领导小组，防范和处理邪教问题领导小组，打黑除恶专项斗争协调小组，司法体制改革领导小组，依法治省、市、县领导小组等。合署办公增加了政法委员会的工作事务和人员编制，使得政法委原有的务虚职能得以务实强化。最后，28号文件赋予中央政法委“指导下级政法委工作的职能”，并进一步规定“各级政法部门应当认真落实党委政法委执法监督意见，对无正当理由拒不落实的，应当追究有关人员的责任”，有学者认为，中央政法委由此确立了政法委执法监督对公检法各机关的绝对权威性。
新中国成立以来，政法委的组织和职责经历了几起几落，而这又与中央对“党政关系”的思考息息相关。值得注意的是，在这一反复摸索的历史过程中，“党管政法”的理念始终如一，但在不同时期，党对如何领导和管理政法系统似乎有再三考量。即便在特殊时期政法委撤销建制期间，政法系统内仍存在某种形式的协调机构，但协调力度的大小，以及是否建立专门机构，以何种方式建构这种机构则是不同历史条件下多方角力的结果。虽然上世纪90年代以来，在中央政策层面，政法委在各方面进入了稳定发展期，但多位学者指出，政法委的权力运作仍带有强烈的个人特质。政法委作为党的职能部门，其权威的多寡往往与政法委书记本人在党内的排名相关，因此，政法委的权威带有很强的不确定性与较大的地方差异性。在实践运作中，地方党委、政法单位党组也常常构成对党委政法委运作的制度性约束。侯猛指出：“在现实中，当政法委的倾向性意见与公检法部门不一致时，地方公检法部门往往可以绕开政法委直接向上级部门请示，或者先请示地方党委，提前定好调子”。这可以看作是党的领导的竞争代理问题，在地方党委、党委政法委、政法单位党组之间构成了竞相代表党的意志的局面，这在相当程度上限制了党委政法委的发展。另外，90年代虽然是政法委稳步发展时期，也同时是法治建设蓬勃发展期，政法委的个案协调职能一度广受质疑与诟病，被认为是诸多冤假错案的根源，政法委“存废”问题一时间受到学界的广泛关注。2014年10月的党的十八届四中全会决定明确规定，“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持”，这才为相关争论画上了休止符。但上述实践中出现的党的竞争性代理等问题、党委政法委职责的进一步厘清与规范，仍需制度化解决方案。
（二）政法系统内的小权分散
政法系统的另一特点是各政法单位之间的小权分散状态。这是新中国成立初期，我国比照苏联的刑事诉讼模式规定的公检法机关互相配合与制约关系的体现。改革开放后，公检法机关在刑事诉讼中“分工负责，互相配合，互相制约”的原则写入《刑事诉讼法》，并在1982年修宪时，作为“我国司法工作中长期行之有效的一项好经验”写入宪法，以根本法的形式加以确认。
具体说来，政法系统内的小权分散表现在侦查权分散、检警关系和检法关系等多个方面。首先，在侦查权方面，我国采取根据案件类型分类配置侦查权的模式，普通刑事案件的侦查和预审由公安机关负责，职务违法与职务犯罪案件原属检察机关的自侦范围，由检察院立案侦查，监察体制改革后由监委调查，但检察院仍保留一定的侦查权；此外，间谍、特务案件的侦查权由国家安全机关行使；军队保卫部门与监所也都有一定的侦查权。由此引发的负面后果是，一旦侦查权交叠，会引发相关部门之间的龃龉，侦查机关之间可能会互相推诿过于敏感或过于边缘的案件，也可能会争夺有实际利益的案件。其次，在检警关系中，检察院有监督公安机关立案、侦查、预审的权力，监察体制改革后也有审查监察机关移送起诉的案件并作出退补侦查决定或不起诉决定的权力。公安机关与监察机关依法可以提请复议复核。由于各机关内部绩效考核的相关规定，被退补侦查或检察机关不批捕不起诉的决定，对侦查机关来说是办错案的标志。因此，在实践中经常会出现检警之间多次复议复核，请求政法委协商的情况。最后，在检法关系中，法检两院宪法关系对等，但改革以来两院在机构、编制甚至改革方案中都有一定的竞争与攀比。在诉讼制度中，一方面法院与检察院在刑事诉讼中是决定权与请求权的关系，有主辅之分。另一方面，我国宪法赋予检察院法律监督的职能，在实践中，检察院以抗诉的方式反击法院的情况也时有发生。过去几十年来，法检两院围绕法律监督多次角力，上世纪八九十年代，法检两院的冲突达到了顶点，双方都试图通过单方面司法解释来限制对方，如最高法院曾单方面规定了一次抗诉、上级抗诉原则，并始终排斥检察机关对法院调解和执行的监督。2008年以来，检察监督的范围大幅扩张，手段更为丰富，逐渐确立了全面全程监督的基本原则，法检双方的角力仍然是我国司法实践的日常。
在权责分立，互相监督的态势下，政法机关之间的利益纠纷与权力摩擦日益增多，一方利益的实现通常是以牺牲另一方的利益为代价。特别90年代中期以来，改革开放进入“再集权”时期，政府部门包括法检两院都相继实施绩效考核制度，强化对下级部门的考核监督。同时，随着司法改革的逐步推进，法检两院的人财物制度都发生了一些变化，两院也日益强调积极创造良好的司法环境，主动争取党和人大对其工作的支持。新中国成立初期乃至改革初期的“公安独大”现象不再，三机关的冲突与龃龉加剧，在这种情况下，地方党委与政法委充任居间协调的角色，领导政法工作也就成为必然选择。换言之，政法机关的小权分散与党管政法之间存在紧密的组织联系与促进关系，小权分散促进了党对刀把子机关的掌握。值得注意的是，政法机关间小权分散的格局同时也进一步诱发和加剧了前述“党的领导”的竞争性代理问题。党委、党委政法委以及政法机关党组之间的权力架构很大程度上也决定了政法系统内部冲突的解决结果。
二、《中国共产党政法工作条例》与新时代的政法工作
作为第一部专门对政法工作进行规范的党内法规，《条例》于2018年2月列入党内法规二五规划，由中央政法委牵头起草，中央政法单位参加，经过多方征求意见，数易其稿，最终才达成共识，于2018年12月通过审议，2019年1月正式印发。《条例》共九章三十九条，除第一章总则和第九章附则外，其他七章对中国共产党领导下的政法工作作出了具体规定。
（一）《政法工作条例》中的党管政法
为落实与贯彻“党管政法”原则，《条例》明确了党对政法工作的绝对领导，并进一步规定了党管政法的“上下左右”路线图：不仅明确了党中央对政法工作的绝对领导，也规定了地方党委、政法委以及政法单位党组领导政法工作的主体责任。
1.党对政法工作的绝对领导
《条例》开宗名义，表明制定条例的目的是“坚持和加强党对政法工作的绝对领导，做好新时代党的政法工作”。在政法工作应遵循的原则中，也进一步阐明政法工作应当“坚持党的绝对领导，把党的领导贯彻到政法工作各方面和全过程”。值得注意的是，在现有的归口管理体制中，“绝对领导”是一个非常罕见的提法，作为一套发端于南昌起义，奠基于三湾改编，定型于古田会议的根本原则与制度，过去仅用于描述党军关系。时至今日，党对其他“系统”的领导，仍然以“全面领导”而非“绝对领导”描述。在2015年5月发布的《中国共产党统一战线工作条例》（下称《统战条例》）中，强调的是党对统一战线的领导。在与干部管理、纪律检查相关的工作条例中，强调的也是坚持和加强党的全面领导或集中统一领导。也就是说，政法系统是目前军队系统之外，唯一由党“绝对领导”的工作系统。这一方面，在逻辑上与新中国成立之初将政法系统视为“掌握
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