今天下午刚刚发布了2022年中共中央一号文件。回想起2019年年初曾写过一篇论文“改革开放以来中共中央关于农业与农村一号文件回顾”。这篇论文试图总结一下1982-1986、2004-2018（共二十份一号文件，涵盖了我国农村改革40年）中共中央一号文件的总体思路，希望能从中找到一些“三农”领域的政策脉络。“改革开放以来中共中央关于农业与农村一号文件回顾”这篇论文刊登在《现代化农业》2019年第7期上，发布出来供大家参考。
改革开放以来中共中央关于农业与农村一号文件回顾
邓 蓉（北京农学院，北京 102206）
摘要：中共中央关于农业与农村的一号文件在我国农村改革发展40年中起到了不可替代的重要作用。40年间发布的20个一号文件可以大致分为四大阶段，在每一个阶段的一号文件在农业与农村发展中都起到了目标导向和路线图的作用。
关键词：一号文件；农业发展；农村发展
从1978年我国农村经济改革开始，到1982年中共中央发布了农村改革开始之后第一个以农业与农村为主题的一号文件，直至2018年共发布了第20个一号文件。在此间的40年时间里，我国农业与农村发生了天翻地覆的变化。在一定程度上，可以说是中共中央一号文件指引着我国农业与农村的改革与发展直至今天。因此，回顾20个中共中央关于农业与农村的一号文件制定的思路与指导农业与农村发展的成果，对于未来进一步推进我国的农业与农村发展具有重要的意义。
农业在我国国民经济中占据着基础的地位，作为一个人多地少的人口大国，农业的基础地位是必须坚持的，在这一点上决不能有丝毫的动摇。这也是在过往的40年中，一半年份的中共中央一号文件都聚焦于农业与农村发展的原因。同时，中共中央关于农业与农村的一号文件也引导了我国农业与农村40年的发展，主导着农业发展的走向，推动了农业发展的转型，保障了国家的粮食安全，同时也促进了国家工业化和乡村城镇化的发展。
我国农村经济改革与发展，基本上可以划分为四大阶段。第一阶段主要是落实和推行家庭联产承包责任制、改变农村管理体制、实现农产品流通市场化。第二阶段，主要是推进农村税费改革，取消农业税，促进工业“反哺”农业，实现城乡一体化发展。第三阶段，是在实施城乡一体化发展战略背景下，分主要要素从不同侧面综合推进我国农业和农村发展的新阶段。第四阶段，开启了我国乡村振兴战略部署的新时代。
一、我国农村改革发展的第一阶段
我国农村改革发展的第一阶段（1980年代），主要是落实和推行家庭联产承包责任制、改变农村管理体制、实现农产品流通市场化，其实质是调整国家、集体和农民三者之间的利益关系，并由此奠定了我国农业经营与农村管理的基本制度。
在1982年发布的中共中央一号文件中（以1981年12月全国农村工作会议纪要的形式发布），确认了农民群众探索出的“农业生产责任制”的合法性，并为进一步健全与完善农业生产责任制的工作提出了指导性意见。明确提出了“必须坚持土地的集体所有制”，“农民通过订立土地承包合同的方式实现土地以户为单位承包经营”，“农业经济要以计划经济为主、市场调节为辅”等。
在1983年2月，以“当前农村经济政策的若干问题”为题发布了当年的中共中央一号文件。文件强调“继续稳定和完善农业生产责任制”，并认为“农村只有走农林牧副渔全面发展、农工商综合经营的道路，才能保持农业生态的良性循环和提高经济效益，才能满足工业发展和城乡人民的需要。”针对原有的人民公社体制，文件确定要“从两方面进行改革。一是实行生产责任制，特别是联产承包制；二是实行政社分设。”1983年一号文件的核心是改革农村管理体制，这为后续的撤销“人民公社”，实行“乡（镇）、村管理”奠定了基础。
1984年中共中央一号文件以“关于一九八四年农村工作的通知”为题，强调“在稳定和完善农业生产责任制的基础上，提高生产力水平，疏理流通渠道，发展商品生产。”并提出要“帮助农民在家庭经营的基础上扩大生产规模，提高经济效益。”提出的具体举措有“延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力”，“鼓励集体和农民本着自愿互利的原则，将资金集中起来，联合兴办各种企业”等。这为后续的乡镇企业蓬勃发展奠定了基础。
1985年中共中央一号文件以“关于进一步活跃农村经济的十项政策”为题发布。文件聚焦农产品流通体制的改革，确定改革农产品统派购制度、取消粮食和棉花的“统购统销”，确立“实行合同定购和市场收购”农产品的制度。同时也鼓励农民“在不放松粮食生产的同时，积极发展多种经营”。1985年的一号文件打开了我国农产品流通市场化的路径。
1986年以“关于一九八六年农村工作的部署”为题发布了中共中央一号文件。文件聚焦“稳粮食基础、调整农业结构，深入进行农村经济改革”，“完善农产品流通体制和农村合作经营体制”，并提出“应当积极扶持，合理规划乡镇企业发展，正确引导和加强管理，使之保持健康发展”。
从1978年到1989年是中国农村改革发展最具活力的一个时期，中共中央从1982年至1986年连续下发了5个关于农业与农村的一号文件。这五个一号文件，主要是改变了农业经营体制和农村管理体制，放活农村经营（实行多种经营，促进了乡镇企业发展），放活了农民（农民可以在农村务农和实行多种经营，也可以进城务工），由此拉开了我国农业与农村改革发展的序幕，基本解决了全国的粮食和农副产品的供给问题，也基本解决了当时8亿农民的基本温饱问题。
在我国农村改革之初，农民是大胆尝试者，农民也是最大的受惠者。“多劳就能多得，勤劳就能致富”，这一理念在当时使得农村处处都充满着积极向上的活力。在1978年之前，我国经济还处在食品短缺的时代。是农村改革，使贫困的乡村和农民的群体最先富裕起来。
在1985年，新中国第一次出现了农村消费旺盛增长的势头，当年的农村社会商品零售总额占到了全国总量的64％。当时，全国农村经济全面繁荣，尤其是乡镇企业的发展速度很快，其在国民经济中的地位不断上升，甚至占到了当年全国工业总产值的近一半的比重。源自于农村的改革，直接推进了20世纪80年代中期我国进入经济的“黄金增长”时期。
二、我国农村改革发展的第二阶段
在我国农村改革发展的第二阶段（1990-2010），以中共中央一号文件为主线的农业与农村政策大力推进了农村的税费改革、推进统筹城乡发展、推进“以工补农”和“以城带乡”的实施，并提出了“推进城乡经济社会发展一体化”的发展战略。这一阶段的核心主要是重新调整国家与农民的利益关系，将原来的广大农村支持城市发展和工业发展的格局转变为工业“反哺”农业、城市支持农村、城乡一体化发展。
从1987年至2003年，连续17年没有出台有关“三农”问题的中共中央一号文件。这一段时间，正是国家改革的重心有乡村向城市和工业全面推进的阶段，期间城市和工业改革全面展开便取得了预期成果。但是，从1995年开始，“三农”问题就开始突显，农业与农村问题重新成为社会关注的重点。这一问题一直延续到2003年成为社会的焦点问题，从2004年开始，中共中央一号文件再次关注农业与农村发展问题，并逐步引导我国农业与农村发展的走向。
从1987年至2003年的17年，是国家全面启动经济改革的关键时期，改革的重心全面向城市和工业转移。随着国家城市化和工业化发展，农村劳动力大量进入城市就业，这为城市和工业发展增添了动力，但同时也挤占了农业和农村发展所需要的青壮年劳动力。这就使农业和农村发展的基础变弱（支撑其发展的精干劳动力减少，使农村劳动力“老幼化”），使我国农业产业难以转型升级，农业科技成果难以在农村普及应用。
同时，伴随着城市改革的不断推进，城市的经济活力被激发出来，城市的收入水平迅速提高，城市财政收入的增长极大的改善了城市的公共服务水平。相比较之下，农村则是人力资源流失严重，收入水平与城市的距离越来越大，农村公共服务水平与城市的距离也是越来越大。发展的结果就是农村不断地“空心化”，农业的发展也显得缺乏足够的动力。在2004年，中共中央一号文件重新聚焦“三农”问题，并开始从“扶植粮食生产，增加种粮农民收入”入手，引导和推进我国农业与农村工作的发展。
在2004年，中央以“关于促进农民增加收入若干政策意见”为题发布了一号文件。文件强调要“推进农村税费改革”、“支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入”，要“发展农村二、三产业，拓宽农民增收渠道”，并首次在一号文件中提出了要“全面提高农产品质量安全水平”。由此，我国农产品生产由过去偏于重视数量转变为数量和质量并重。总之，2004年的中共中央一号文件开启了我国“三农”政策的一个历史拐点，由“农村支持城市”转变为“城市支持农村”，由强调“农产品数量”转变为“数量与质量并重”。
在2005年，发布了“关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见”的一号文件。文件强调“坚持统筹城乡发展的方略”，对农村要坚持“多予、少取、放活”的方针，“切实加强农业综合生产能力建设。继续调整农业和农村经济结构”。文件明确了农民增收的前提是农业综合生产能力的提高。
在2006年，发布了“关于推进社会主义新农村建设的若干意见”，首次将“社会主义新农村建设”写入一号文件。文件强调要“加快建立以工促农、以城带乡的长效机制”，要使农业朝着“高产、优质、高效、生态、安全”方向发展，并推出了“粮食直补、农机具购置补贴、农资综合补贴、良种补贴”等一系列农业补贴政策。2005年12月29日，第十届全国人大常委会第19次会议经表决决定，原有的《农业税条例》自2006年1月1日起废止。同日，时任国家主席的胡锦涛签署第46号主席令，宣布全面取消农业税。这也意味着始自春秋战国时代（公元前594年）的农业税，在历经2600年之后终于退出了中国的历史舞台。
2007年发布了“关于积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设的若干意见”的一号文件。文件强调要“加大对‘三农’的投入力度，健全农业支持补贴制度”，“加快农业基础建设，提高现代农业的设施装备水平”，并“开发农业的多种功能”。这也是第一次将“农业的多种功能”写入一号文件，并由此开启了我国农业多功能拓展的新时代。
2008年发布了“关于切实加强农业基础建设，进一步促进农业发展农民增收的若干意见”的一号文件。强调要“加快构建强化农业基础的长效机制，切实保障主要农产品基本供给”，“强化农业科技和服务体系基本支撑”，并“逐步提高农村基本公共服务水平”。文件突出了农业基础设施在实现农民增收中的重要性，并由此将提高农村基本公共服务水平纳入工作重心。
2009年发布了“关于促农业发展农民增收若干意见”的一号文件。强调要“推进城乡经济社会发展一体化”，“加大对农业的支持和保护力度”，“较大幅度增加农业补贴”，“严格农产品质量安全全程监控”。文件在提出增加农业主持和补贴的同时，也强调要全程监控农产品的质量安全，这就对我国农产品质量安全的管控提出了新的要求。同时，文件也提出要“加快高标准农田建设”、“推进生态重点工程建设”，突出了农业基本建设和生态工程建设在农民增收中的重要性。
2010年发布了“关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见”的一号文件。强调要“健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置”，“提高现代农业装备水平，促进农业发展方式转变”，“缩小城乡公共事业发展差距”，促进城乡均衡发展。
总之，1990-2010年是我国城乡关系发生重大转折的阶段，从原有的以农业税、工农产品“剪刀差”、农村人力资源进城务工等多种方式来实现农村支持城市发展、农业支持工业发展，转变为工业“反哺”农业、城市支持农村，城乡一体化发展。
三、我国农村改革发展的第三阶段
我国农村改革发展的第三阶段（2011-2017），是在实施城乡一体化发展战略背景下，分主要要素从不同侧面综合推进我国农业和农村发展的新阶段。
从2011年至2017年，中共中央一共下发了7个一号文件，在不同的年份各有侧重的突出解决农业与农村发展中的重要瓶颈问题，从中可以观察出我国新时期农村政策的发展轨迹和前景目标。
2011年，中共中央以“关于加快水利改革发展的决定”为题发布了一号文件。文件强调要“突出加强农田水利等薄弱环节建设”和“全面加快水利基础设施建设”，要“实行最严格的水资源管理制度”。这说明，在我国农业与农村发展中，水资源已经成为重要瓶颈问题，只有解决好水资源的问题，才能促进农业与农村健康发展。
2012年，中共中央以“关于加快推进农业科技创新，持续增强农产品供给保障能力的若干意见”为题发布了一号文件。文件强调要“依靠科技创新驱动，引领支撑现代农业建设”，要“提升农业技术推广能力，大力发展农业社会化服务”，“加强教育科技培训，全面造就新型农业农村人才队伍”。这说明，农业科学技术及其推广、新型农业农村人才是我国未来农业发展的最直接推动力。
2013年，中共中央以“关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见”为题发布了一号文件。文件强调要“建立重要农产品供给保障机制，健全农业支持保护制度”，“不断加大‘强农、惠农、富农’政策力度”，“稳步提高农民组织化程度”，“大力支持发展多种形式的新型农民合作组织”。文件还突出了要“改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利”，这是切实维护农民利益和农民财产权利的重要举措。
2014年，中共中央以“关于全面深化农村改革，加快推进农业现代化的若干意见”为题发布了一号文件。文件强调要“完善国家粮食安全保障体系，强化农业支持保护制度”，要“深化农村土地制度改革，完善农村土地承包政策”。还要进一步“健全城乡发展一体化体制机制，积极推进户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度”。至此，我国开启了关于“城乡二元户籍制度”的改革进程，原有的城乡户籍“差别”有望逐步取消。
2015年，中共中央以“关于加大改革创新力度，加快农业现代化建设的若干意见”为题发布了一号文件。文件提出“中国要强，农业必须强。做强农业，必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。”同时，文件也提出要“推进农村一二三产业融合发展。增加农民收入”。
2016年，中共中央以“关于落实发展新理念加快农业现代化，实现全面小康目标的若干意见”为题发布了一号文件。文件提出要“大力推进农业现代化，必须着力强化物质装备和技术支撑，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，实施‘藏粮于地、藏粮于技’战略，推动‘粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展’，让农业成为充满希望的朝阳产业。”
2017年，中共中央以“关于深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能的若干意见”为题发布了一号文件。文件提出要“以推进农业供给侧结构性改革为主线，围绕‘农业增效、农民增收、农村增绿’，加强科技创新引领，加快结构调整步伐，加大农村改革力度，提高农业综合效益和竞争力，推动社会主义新农村建设取得新进展，力争农村全面小康建设迈出更大步伐。”并要求“优化农业区域布局，发展适度规模经营，推进农业清洁生产，全面提升农产品质量和食品安全水平。”
从2011-2017年，我国农业进入了由总量不足向结构性矛盾转变的战略转型时期。在粮食连续增产的背景之下，农业与农村发展的瓶颈问题也不断显现。逐一的解决这些瓶颈问题，也就成为这一阶段中共中央一号文件的政策主线。而这些问题的逐步解决，也就为下一阶段我国的农业与农村全面发展（即乡村振兴）奠定了坚实的基础。
四、我国农村改革发展的第四阶段
我国农村改革发展的第四阶段（2018年及其以后），将是我国的农业与农村全面发展的新阶段。
2018年，中共中央以“关于实施乡村振兴战略的意见”为题发布了一号文件。文件提出要在“新时代实施乡村振兴战略”，并认为“没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化”，将农业和农村发展与国家的现代化发展战略紧密的联系在一起。文件提出要“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，坚持农业农村优先发展，按照‘产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕’的总要求”来推进我国的乡村振兴战略。
具体的目标任务为：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。农业综合生产能力稳步提升，农业供给体系质量明显提高。城乡基本公共服务均等化水平进一步提高，城乡融合发展体制机制初步建立。到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。农业结构得到根本性改善，农民就业质量显著提高，相对贫困进一步缓解，共同富裕迈出坚实步伐，城乡基本公共服务均等化基本实现。到2050年，乡村实现全面振兴，“农业强、农村美、农民富”全面实现。
五、总结
我国农村改革发展40年来，在中共中央一号文件的指引下，我们全力以赴解决了自己的吃饭问题，同时也快速进行了国家工业化和城镇化发展。今天看来，在全世界人口最多的国家，在经济基础相对落后的背景下，我们的发展堪称一个奇迹。
我国经济社会发展面临许多矛盾，效率提升带来的就业压力，农业现代化发展带来的水资源压力、人口增长带来的环境压力、饮食结构改善带来的粮食压力等等。还有占人口比重较小的城市人口补贴占人口比重较大的农村人口的矛盾，工业“反哺”农业的矛盾等等。在舆论宣扬“谁能养活中国？”的压力下，中国农业走过了艰难的40年，也是创造了奇迹的40年。农业支撑了国家经济的发展，农村也开始走向了全面振兴的新时代。
在这其中，中共中央关于农业与农村的20个一号文件，成为了全社会公认的农业与农村政策风向标，并对于推动我国农业与农村发展做出了历史性贡献。
首先，在中国这样一个人多地少的大国，统一政策目标很重要。如果各自为战而又在目标上互相矛盾，那么农业就很难发展。而中共中央一号文件恰是全国农业发展的目标导向和路线图，它起到了统一思想、调动力量、集中资源逐一解决问题，逐步推进农业与农村发展的作用。
其次，我国的“三农”问题是动态变化的，历年推出的一号文件及时的适应了这种变化，集中力量解决了不同的阶段的突出问题和矛盾，为每一个分阶段赋予了不同的目标和任务。“不积跬步，无以至千里”，每个一号文件都是一小步，最终引领着我国农业朝着现代化的愿景一步一步的向前迈进。
第三，中央一号文件是我国农村发展的政治保障和农业发展的压舱石。尽管农业是一个国家的基础产业，但在工业化经程中，农业在国民经济中所占比重是呈下降趋势的。同时，非农产业的高附加值又是具有诱惑力的。农业是社会效益极大而经济效益偏低的产业，一号文件保障了农业作为国民经济基础的战略地位不动摇，稳定了农业也就是稳定了我国经济社会发展的基础，这一点十分重要。
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