公共治理理论中的治理在英语中的表述是(公共治理理论作为西方行政学思想领域)

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一、概念题

1. 政治与行政 [ 暨南大学2015年研 ] 答:政治是国家意志的表达,是政策的决定;行政是国家意志的执行,是政策的执行。政治和行政的关系可以从以下三个方面进行分析:

(1)政治和行政同是历史的范畴。只有在国家诞生以后,才有政治现象,也才有“政”可“行”。在相当长的时间里,无论在理论上还是实践上,两者都没有明显的界限。“政”和“治”,实际上包含了现今所讲的政治和行政两方面的含义。近代资本主义国家产生后,由于政府职能的复杂和分化,两者的区分才逐渐为人们所注意。

(2)政治与行政的相对分离。政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。美国学者威尔逊认为,政治是立法团体和其他政策制定集团专有的活动,行政是行政官员执行法律和政策的专有活动。政治与政策和国家意志的表达相关;行政则与这些政策的执行相关。

(3)政治主导行政,行政从属于政治,行政的目标、职能、行为和活动,都不同程度地、直接或间接地具有政治的属性。

2. 神秘化组织 答:神秘化组织是一种基于领导者人格的“超凡魅力”行使权威的组织形态。在韦伯看来,“神秘化组织”以对个人的崇拜、迷信为基础,组织成员对命令的服从仅仅是出于领导者个人的感召力和煽动力。“在魅力型的统治情况下,服从具有魅力素质的领袖本人,在相信他的这种魅力的适用范围内,由于个人信赖模式和楷模榜样而服从他。”因此,这种组织内在的基础并不稳固,常出现“人存政举,人亡政息”的现象。

3. “一人管理”原则

答:“一人管理”原则,是指在一个组织中应该由一个领导者承担管理职责的科学化公共行政原则。在厄威克看来,在一个组织中运用委员会的形式进行管理,不可避免地会导致行动迟缓、笨重累赘、铺张浪费、难以协调和效率低下等不良后果,而“一人管理”原则权力集中、责任明确、指挥统一、行动迅速,有助于行政效率的提高。

二、简答题

1. 辨析题:行政与政治截然分离。[ 上海交大2013年研 ]

答:此观点是错误的。它源于对“政治――行政”二分法的片面认识。

(1)“政治――行政”二分法的含义

古德诺在《政治与行政》一书中认为政治与行政是所有政府具有的两种基本功能。政治与政策和国家意志的表达相关,存在于政府表达国家意志所必需的活动中;行政则与这些政策的执行相关,存在于政府执行国家意志所必需的活动中。

②“政治――行政”二分法理论对于行政学的理论建构提供了思想基础。将政治因素从行政中分离出来之后,改革者们认为科学的理性能够消除政治冲突。运用知识而不掺杂政治就会实现公共利益,达到各方面都更好的状况。

(2)“政治――行政”二分法的缺陷

①威尔逊、古德诺对政治和行政进行的划分,并非绝对的完全分离,“政治――行政”二分法的重要意义在于它昭示着后来的政府存在着两种不同的职能――表达国家意志以及执行国家意志上的职能,两种职能应当基本分离,但绝非完全分离。作为表达国家意志的政治和作为执行国家意志活动的行政,实际上是存在于一个统一的过程中的。

②就具体的行政事务和公共事务而言,政治和行政实际上也无法做到完全分离,无法人为割断。绝对的分离只是“政治――行政”二分法的一种理想状态。当代政治与行政的关系只是不同于初期的另一种形式的二分,在这种新的二分法中,政治与行政角色虽在具体的事务中发生着密切的联结,但在其职能定位上却是基本分离的,如果以此来审视当代政治行政关系的话,可以认为:“政治――行政”二分法并未宣告终结,它还在用新的形式表现其强大的生命力。

③“政治――行政”二分法容易误导人们过分孤立地分析政治与行政问题,主张行政学必须摆脱政治学的价值观,坚持“价值中立”原则,忽视了价值的问题。因此导致了对政治与行政相分离的盲目推崇,忽视了二分法关于政治与行政应当相互协调的一面。

因此,将政治与行政完全分离的观点是错误的,忽视了两者在现实中的联系。

2. 欧文·休斯认为传统的公共行政模式的主要特征和理论基础来源是什么? [ 北师2012年研 ]

答:(1)传统公共行政模式的主要特征

①行政部门处在政治领导人的正式控制之下。

②建立在严格的官僚制等级模式基础之上。

③由常任的、中立的和无个性的官员任职。

④只受公共利益的激励。

⑤不偏不倚地为任何执政党服务。

⑥不是制定政策,而是仅仅执行政治官员作出的决策。

(2)传统公共行政模式的理论基础来源

①“政治――行政”二分法

a威尔逊认为政治领域(制定政策)与行政领域(执行政策)分离可以解决许多政党分赃制的弊病。因此传统的公共行政把政治事务与行政事务的区分提升为一项指导原则,即“政治――行政”二分法。政治家制定政策,行政官员实施政策,二者不能够互换。

b二分法使公共行政呈现为一个自觉的研究领域,在知识和制度上与政治有所不同。在传统的行政模式中,政治官员和公务员的领域是分离的。这种政治上与职业上路径的分离应通过法律或宪法予以制度化,规定禁止同时任职和交换位置。

②官僚制理论

韦伯创立了官僚理论,具有分部――分层、集权――统一、指挥――服从等特征,是现代社会实施合法统治的行政组织。其观点是:

a.公职人员应明确化、专业化。

b应根据功绩招募和任命公职人员。

c公职人员应保持政治中立,政府更选时公职人员仍然可以继续任职等。

与早期公共行政模式相比,官僚制运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政,组织及其规则比组织中的任何个体都更为重要。

3. 简要阐述科学管理理论对公共管理学发展的影响。[ 江西财大2013年研 ]

答:泰勒的科学管理理论泰勒针对传统的经验管理而提出的一种管理模式,主张通过科学的调查研究来改进工作方法,实施新的科学化的和标准化的管理方法和制度,并以提高劳动生产率为中心问题,向管理要效率。泰勒的科学管理理论对于公共行政的科学化和技术化具有推波助澜的作用,对公共管理学发展的影响主要体现在:

(1)科学管理理论使得行政领域运用科学管理的原理和原则成为可能。

尽管泰勒所开创的科学管理理论是针对企业管理而提出的,但是政治与行政的分离强调行政管理事务的非政治化,使得行政事务在这一点上与企业事务相通。所以,当最初产生于工厂管理实践中的科学管理理论逐步成为企业管理的基本原则之后,也被逐渐运用到政府管理实践之中。

在泰勒提出科学管理理论不久,美国政府将其提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理,精简政府、调整机构,促进了政府工作的改革,提高了行政效率。

(2)科学管理的理论和方法,具有一定的普遍性,不仅适用于企业,也适用于政府行政管理,后来被行政学者概括、改造并上升为行政管理学理论,构成现代行政管理理论的重要组成部分。

许多行政管理研究者也开始重视通过科学管理来解决政府行政效率的问题。例如威廉·亨·莱芬韦尔就率先把泰勒的科学管理的原则成功地应用于机关办公室的管理工作中并发表了许多有关办公室科学管理的著述;美国著名行政学家伦纳德·D·怀特则进一步用科学管理理论研究政府行政管理。

(3)泰勒的科学管理理论不仅与威尔逊的“政治――行政”二分法具有内在的结合点,而且也与韦伯的官僚制理论具有相通的地方。

①科学管理理论彻底改变了传统经验管理的非专业性和个性化特征,建立了专业化和普遍化的管理原则和方法。从科学管理将个人经验和人格化的管理推向科学的、理性的、专业化的,普遍化的管理这一点来讲,其与理性官僚制在历史上取代非专业化、人格化的非理性的前官僚制,具有相同的功能和意义。

②科学管理原理在追求“最佳工作方法”管理标准化和程序化、管理权威和结构的建立以及强调等级控制等方面,与理性官僚制相一致,科学管理原理的层级式管理结构就是官僚制的组织结构。

4 简述韦伯官僚制的基本特征。

答:韦伯认为,作为一种理想的行政组织形式,“官僚制”具有以下基本特征:

(1)合理的分工。组织以法规的形式严格根据分工的要求规定每一职位均有特定的权责范围,这样不仅有利于组织成员通过训练掌握专门的技能,更有利于提高组织的工作效率。

(2)层级节制的权力体系。在官僚制组织这样的一个等级实体中,这种层级节制的权力体系可以使组织中的每一个成员都确切地知道从何处取得命令以及把命令传达给何人,它有助于克服组织管理中的混乱现象,提高组织的工作效率。

(3)依照规程办事的运作机制。官僚制组织通常要根据合理、合法的原则制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为,以保证整个组织管理工作的一致性和明确性。

(4)形式正规的决策文书。在实行官僚制的组织中,一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达,并且要记录在案,用毕归档,这样既可以防止工作的随意性,又有利于下级组织及其成员明确职责权限,还便于加强必要的控制,以利于组织有效地实现其目标。

(5)组织管理的非人格化。在实行官僚制的组织中,管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范人的行为的,公私分明,对事不对人,人们在处理公务时只应考虑合法性、合理性以及有效性,而不应考虑任何私情关系。

(6)适应工作需要的专业培训机制。随着社会的进步和科学技术的发展,建立在高度分工和专业化基础之上的官僚制组织必须为其成员提供各种必需的专业培训,以便使其具备和增强处理事务和解决问题的能力,进而提高其服务数量和质量,从根本上提高组织的工作效率。

(7)合理、合法的人事行政制度。对于官僚制组织的人事行政问题,韦伯用了较多的篇幅予以阐述,其核心思想就是,官僚制组织的人事行政必须遵循任人唯贤、注重实绩、奖勤罚懒、依法办事的基本原则。

5. 简述怀特关于建立公共行政学理论体系的四个基本假定。

答:怀特通过自己的努力将行政实践的理论总结和各种政府管理研究成果融为一体,颇具特色地提出了建立公共行政学理论体系的四个基本假定。

(1)行政具有共性,“行政为单一之程序,无论何处所见到之重要特质,均大体相同”。

(2)管理是公共行政学的实践基础,“行政之研究应始自管理之基础,而不宜始自法律之依据”。

(3)公共行政是科学,是实践的技术,即“行政在大体上,仍系一种技术,但于转变之为一科学之重要趋势上,极端重要”。

(4)公共行政十分重要“行政业已成为,且将继续为现代政府问题之中心”。

公共行政学的目的就是追求经济和效率,这四个假定反映了怀特对行政学的基本看法和所采取的基本研究方法。正是在这四个基本假定的基础上,他从行政学的研究对象与范围、行政环境、行政组织、行政协调、人事行政、行政伦理、行政法规以及行政监督等方面对公共行政学的基本理论框架进行了系统的建构。怀特所提出的这一公共行政学理论框架使传统公共行政思想成为系统化、理论化的知识体系,他也因此被誉为公共行政学的奠基人。

6. 简述厄威克的公共行政原则。

答:厄威克基于古利克的观点对公共行政原则的系统化做了更具有普适性的归纳,一直都致力于探求出更为广泛的公共行政原则并使其获得公认,进而建立起专门的行政管理学的知识体系。在他看来,下列原则对于行政组织的管理都具有普遍运用性。

(1)目标原则。组织目标是组织活动的方向和标准,组织有了目标,其成员才能有所适从,明确清晰的目标既是组织存在的前提又是其群体凝聚力的基础,所以厄威克早在其1938年撰写的《组织的科学原则》一书中就将目标原则作为行政组织管理的重要原则之一提了出来,并认为所有的组织都应当确定一个明确的目标。

(2)人员与组织结构相适应的原则。此原则又称“为组织机构配备合适人员”的原则。厄威克把组织解释为“决定某种目的(或‘计划’)需要一些什么活动,并把这些活动分配给各个人的小组”。厄威克提醒人们,必须以“一种冷静的、超然的态度”来对待组织,必须没有任何倾向性地确定相应的组织机构,然后再采取步骤“为组织机构配备合适人员”以使人员适应于组织结构。

(3)“一人管理”原则。即在一个组织中应该由一个领导者承担管理职责。厄威克提醒人们不要用委员会来进行管理,在他看来,在一个组织中运用委员会的形式进行管理,不可避免地会导致行动迟缓、笨重累赘、铺张浪费、难以协调和效率低下等不良后果,而“一人管理”原则权力集中、责任明确、指挥统一、行动迅速,有助于行政效率的提高。

(4)“专业参谋和一般参谋”共存的原则。厄威克一方面坚持“一人管理”原则,另一方面也认识到,由于组织规模的扩大和工作量的增加,行政领导者需要越来越多的专家和专业工作者来协助其工作,因此,他主张加强和发展“职能”部门或“参谋”部门。他认为,“专业参谋”主要是作为行政领导者的咨询人员,而不应拥有行政指挥的实权,这些专家只应该通过说服,通过“思想的权威”来取得成果。除了“专业参谋”以外,还必须增加一种“一般参谋”,以便帮助行政领导者承担指挥、控制和协调这些中心职责。这种“一般参谋”的职能不限于提供建议,而是拟订和传达命令、追踪下级工作的进展情况并协助对专业参谋的工作进行协调,而他们本身并不从事任何专业的工作。但是,这种“一般参谋”虽然处理范围很广的问题,而且,经常忙于协调和一般领导方面的工作,但重要的一点就是要记住,他们不是以自己的身份,而只是作为上级的代表来进行指挥的,而且他们指挥的内容只限于上级决定的范围之内。厄威克强调指出,这种“一般参谋”的工作宗旨只是在于使行政领导者免除某些事务的负担,使他能够扩大控制幅度并集中精力于最重要的问题。

(5)“授权”原则。即行政领导者要能够把某些职权授予下级人员。厄威克在其《行政的要素》一书中曾指出,“缺乏恰当授权的勇气和如何进行授权的知识,是组织失败的最常见原因之一”。他认为,尽可能地授权是行政领导者进行有效工作的最重要条件,而那些陷在琐碎的事务圈子里的行政领导者之所以难于自拔,只能怪他们自己在授权问题上处理不当。

(6)“责权相符”原则。即有权必须有责,权责必须相符。厄威克在《行政的要素》一书中指出,只把责任加在某些管理人员身上是不够的,还必须授予他们履行这些责任所必需的权力。他还进一步指出,被授予权力的人必须对下级的所有工作承担个人责任,在各级管理人员中,责任和权力都必须相称。

(7)明确性原则。即各种职责都应当有明确清晰的界限,要使从上到下的每一个组织成员都明确地了解并承认各自的职责,而且每一职位的职、权、责以及各个职位之间的相互关系均应以书面的形式确定下来并传达给组织的所有成员。

(8)“控制幅度”原则。指每一个上级直接领导的下属的人数。厄威克认为,一个行政领导者直属的下级人员数量应有一定的限度,宜小不宜大。他在《行政的要素》一书中指出,每一个上级领导者直接领导的下级人员不应超过五人,至多不能超过六人,这是因为领导者所必须监督控制的不仅仅是每一个单一的下属人员,而且还包括各个下属人员之间繁杂的相互关系是否协调。他说,如果下级人员的人数以算术级数增加,那么需要由上级领导者加以注意的下级人员之间相互关系的排列和组合则是以几何级数增加的。所以,行政领导者直接管辖和控制的下属人数不应超过一定的限度。

7. 简述公共选择理论对公共管理学的意义。[ 安徽师大2015年研 ]

答:公共选择理论对公共管理学的意义体现在以下几个方面:

(1)丰富公共管理学的理论内容,为公共管理学的研究引入经济学的方法公共选择既是一个独立的学术领域,又可以被视为公共管理中的一种思潮或学派。公共选择理论以“自利”为出发点来解释人类的行为,用经济学方法来研究政府公共管理活动及各个领域公共政策的制定和执行,因此它又被称为“官僚经济学”。

(2)公共选择理论为政府规模及其增长提供了另外一种分析路径。

公共选择运用种种各种经济学的理论、模型和方法对政府公共管理活动面临的困境及其原因做出了诊断与分析。

①政府机构的关键性特征之一是其产出的非市场性质。

②测量难度和信息垄断使公众和民意机关难以对政府机构的工作效率实施有效的监督和控制。

③公共机构内部的规章制度严格而又死板,缺乏有效的激励机制。

④由于历史原因和技术上的困难,政府预算未能和效率联系起来,于是产生了预算的误导作用。

⑤理想的官僚已不复存在

(3)公共选择进一步提出了解决政府规模扩张的办法。

①组织类型的理性选择。私人企业、非营利性公共机构、半独立性公共公司和政府官僚机构等各种类型的组织都可以提供公共服务。但在特定情况下对特定的服务来说,某一类组织会比其他组织做得更好,由此产生了组织类型的理性选择问题。过去的错误在于过分依赖官僚组织,尽管没有证据表明它在效率和服务质量方面比其他类型组织更胜一筹。

②市场机制与个人选择。市场机制主要是竞争机制――公私组织之间、公共组织之间的充分竞争。这种竞争给公众提供了“用脚投票”(自由选择服务机构)的机会。公民由此获得了至高无上的市场权力,就像顾客通过对产品的选择决定企业命运一样,公民对服务机构的选择可以决定单个公共机构的存亡。这必然迫使公共机构竭力改善服务以赢得更多的“顾客”。

③分权化。分权化并非公共选择学派首创,但公共选择的分权主张更有其特色::分权可以达到“权威分割”的程度,而且应允许不同组织之间在职能和管辖区域上的重叠交叉。只有这样,公众才有自由选择的可能。

④公共服务组织小规模化。规模小,数量才能多;数量多,选择才会更为便利。对于小到什么程度,公共选择提出了四条标准:便于控制、利干提高效率、政治代表性、体现地方自治。

⑤自由化。自由化的主要表现就是放松管制包括放松对市场和社会的管制。西方国家行政改革过程中推行的以市场化为取向的改革、重新定位政府职能的改革、放松对市场和社会管制的改革等,都充分体现了“市场价值的重新发现和利用”这一公共选择的核心理论观点。同时,公共选择理论对于中国社会主义市场经济条件下以确定政府职能及其行为方式、促进政府职能转变、完善公共管理体制为主要内容的行政改革,也具有较大的借鉴意义。

8. 简述新公共管理的基本思路。[ 华南师大2016年研 ]

答:新公共管理”是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式,主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想。新公共管理在化解西方政府运行面临的问题或困境中所表现出来的特色,集中体现在“谁来管理”以及“如何管理”这两个方面。

(1)在谁来管理”问题上,新公共管理认为以往由政府垄断社会管理和公共服务的一切基本方面的做法是不妥当的,政府应该全面后撤,只做那些只能由自己做,同时又有能力做好的事情,而把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能地交给社会,让社会实现自我管理。为此,一个重要思路是:将政策职能(掌舵)与管理职能(划桨)分开。

(2)在政府如何管理”的方面,新公共管理的基本思路是:引进市场竞争机制和私营部门成功的管理经验和手段,全面降低管理成本,提高管理效益。具体表现在以下方面:

①广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段,同时引进竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,采取政府业务合同出租、竞争性招标等。政府应根据服务内容和性质的不同,采取相应的供给方式。

②政府服务以顾客为导向。新公共管理改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位。政府不再是高高在上、自我服务的官僚机构,政府公务人员应该是负有责任的“公共企业经理和管理人员”,社会公众是向政府提供税收的纳税人和享受政府服务的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的回应力。

③由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。传统的公共行政强调公共机构必须按照一系列正式规则和一整套固定程序工作,投入其人力、财力、物力,这容易导致公共机构僵化、反应慢、效率低。新公共管理则转而注重工作结果和产出,即明确规定公共机构应实现的工作目标,对其最终工作结果予以测量,并对实现甚至超额完成预期目标的机构及其人员实行奖励。

④通过多种形式的授权改善公共部门的工作。在传统科层制组织结构中,权力集中,上层发号施令,下级依令而行。第一线人员往往缺乏自行处置的权力,难以适应快速多变的外部环境。新公共管理则主张通过授权来改进公共部门的工作。

⑤放松规制并实施严明的绩效目标控制。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制,实行严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估,从而产生了经济、效率和效能三大变量。

⑥政策制定和行政管理相互渗透。传统公共行政强调政治与行政的分离,强调文官保持政治中立和名原则。新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩,强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系,特别是对部分高级文官应实行政治任命,让他们参与政策的制定过程,并承担相应的责任,以保持他们的政治敏锐性。

⑦重视公共人力资源管理。与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同,新公共管理重视人力资源管理,注意提高人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性,如以短期合同制代替常任制,实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制。

9. 请简述传统公共行政与新公共管理各自讨论重点及其差异之处。[ 中山大学2013年研 ]

答:(1)传统公共行政讨论的重点

传统公共行政学范式是建立在科层制理论和“政治行政”二分法的基础上的,其研究对象主要集中于行政组织或官僚体制,注重组织的内部取向,以及机构、过程和程序和行政原则的研究,并将行政效率作为追求的最高目标。

传统的公共行政学主要以狭义政府(行政机关)及其行政管理活动作为研究对象。其特征有以下几个方面:

①公共行政学研究对象及主题涉及组织原理、官僚体制、人事行政、财务行政、行政法规、行政职能、行政原则、行政方法、行政效率等主题。

②公共行政学主要采用制度或法理的研究方法或途径,并以正式的政府组织(官僚体制)作为研究的主要领域。

③就其理论基础而言,传统行政学坚持“政治――行政”二分法观点,国家或政府的职能及过程被一分为二:一是政治领域,即政策和法律的制定;二是行政领域,即政策和法律的执行。后者所包含的机构及程序才是行政学研究的对象。

④公共行政学强调以效率原则作为最高标准。公共行政学学者认为,通过对行政现象的研究,可以推出的基本原则中最重要的就是效率标准,即以最小的投入获得最大的效果。

(2)“新公共管理”改革的内容及措施

新公共管理以“经济人”为行为假设,以市场化和管理主义为政策取向,强调结果导向和顾客导向,关注了公共部门的微观经济问题,是新自由主义在国家问题上的表现。

①政府职能的优化

当代西方各国政府优化政府职能、减少政府干预的基本途径是通过采取民营化、放松管制以及压缩式管理等途径将政府兴办和管理的大部分公共企业交给市场和社会,尽可能地将公共部门承担的社会服务出租和承包出去。经过职能调整,西方发达国家政府的经济社会管理职能仅限于:建立全面而系统的经济立法体系,把社会经济活动纳入法制轨道;通过计划、财政、金融干预等手段,加强对经济的宏观调控;提供公共物品以及公共服务。

②竞争机制的引入

引入竞争机制的目的就是确立公众的顾客选择权,通过顾客对服务方式和内容的选择来影响甚至促使政府机构提高服务质量和顾客满意度。一般来说,这种创新主要有以下三种:

a把能由市场和社会提供的物品和服务交由市场和社会提供,政府只承担必要的监管职责。

b注重引入与私人生产者、非营利组织的服务竞争机制,激励政府组织提高效率。

c增加公众的选择权。

③分权及权力下放

分权既涉及中央与地方的关系,又涉及中央政府内部上下级关系。中央政府内部上下级关系的改革更是当代西方国家行政改革的热点。在西方政府的机构改革中,许多政府经济部门被改为准政府机构或独立出去。

④采用现代管理技术

当代政府内部公共管理体制改革的最显著特征是公共行政中的管理主义倾向,即引进现代化管理技术尤其是私人部门的管理技术来“重塑政府”,实现政府管理的现代化,建立一个“市场化”“企业化”政府。被广泛用于政府管理的工商管理方法有:战略管理、全面质量管理、顾客管理、成本管理、标杆管理等。

⑤人力资源管理改革

在公共人事管理改革方面,西方发达国家采取的主要措施有:a放松管制,增强灵活性; b公共管理者的非职业化;c绩效评估以及灵活的付酬制度。

⑥机构的重组

机构的重组是对公共部门组织图进行实质性的调整,其目的是使政府活动更有计划性和协调性。

(3)传统公共行政与新公共管理的差异之处

①主要的理论基础和认识论基础不同。传统公共行政是建立在科层制理论和“政治――行政”二分法的基础上的;新公共管理是建立在“经济人”经济理论的基础上的。

②主导理性和相关的人类行为模式不同。传统公共行政是抽象理性,基于“行政人”的人类行为模式;新公共管理则是技术和经济理性,基于“经济人”的人类行为模式。

③公共利益的概念不同,传统公共行政在政治上对公共利益加以界定;新公共管理则认为公共利益是个人利益的集合。

④公务员回应的对象不同。传统公共行政认为公务员回应的对象是委托人和选民;新公共管理认为公务员回应的对象是顾客,以顾客为导向。

⑤认为政府的作用不同。传统公共行政认为政府的作用是设计和执行政策,对委托人和选民负责;新公共管理则认为政府起到催化剂、释放市场力量的作用。

⑥责任的途径不同。传统公共行政认为通过等级制,行政官员对经由民主程序选举产生的政治领袖负责;新公共管理认为市场驱动――自我利益的汇集会产生令诸多公民满意的结果。

⑦实现政策目标的机制不同。传统公共行政通过现存政府机构来实施项目;新公共管理则通过创造机制和鼓励机制,通过私人和非营利机构来实现政策目标。

⑧行政自由裁量权不同。传统公共行政允许行政官员掌握有限的自由裁量权;新公共管理则给了行政官员更大的余地去实现企业家似的目标。

⑨假定的组织结构不同。传统公共行政是官僚制的,官僚组织以机构内自上而下的权威和对委托人的控制和管制为主要特征;新公共管理则是分权制的公共组织,机构内仍保持基本的控制。

⑩假定的公务员和行政官员的激励基础不同。传统公共行政以工资和收益,公职保障为激励基础;新公共管理以企业家精神,理念上压缩政府规模的愿望为激励基础。

10. 在论述新公共管理理论与新公共服务理论各自要点的基础上,对这两种理论进行比较。[ 北科2013年研 ]

相关试题:

(1)新公共服务理论基本内涵。[ 简答题,华南理工2019年研 ]

(2)新公共服务的内容、价值与新公共管理理论的区别。[ 简答题,中山大学2019年研 ]

(3)比较新公共管理理论与新公共服务理论的差异。[ 山东大学2012年研 ]

答:(1)新公共管理理论的要点

新公共管理以“经济人”为行为假设,以市场化和管理主义为政策取向,强调结果导向和顾客导向,关注了公共部门的微观经济问题,是新自由主义在国家问题上的表现。新公共管理改革的内容及措施:①政府职能的优化;②竞争机制的引入;③分权及权力下放;④采用现代管理技术;⑤人力资源管理改革;⑥机构的重组

(2)新公共服务模式的基本内容及特征

新公共服务模式的基本内容及特征包括:①服务于公民而不是服务于顾客;②追求公共利益(认为公共利益是目标而非副产品);③重视公民权胜于重视企业家精神;④思考要有战略性,而行动要有民主性;⑤承担责任并不是简单的;⑥“服务而非掌舵”; ⑦重视人而不只是重视生产率。

(3)新公共管理和新公共服务的比较

①主要的理论基础和认识论基础不同。新公共管理是经济理论,基于实证社会科学的更完善的对话;新公共服务则是民主理论,包括实证的、诠释的、批判的和后现代的等不同的知识途径。

②主导理性和相关的人类行为模式不同。新公共管理是技术和经济理性,人的行为模式是“经济人”或自利的决策人;新公共服务是战略理性,强调对理性的诸多检验。

③公共利益的概念不同,新公共管理认为公共利益是个人利益的集合;新公共服务则认为公共利益是共商共同价值观的结果。

④公务员回应的对象不同。新公共管理认为公务员回应的对象应当是顾客,以顾客为导向;新公共服务认为公务员回应的对象是公民。

⑤政府的作用不同。新公共管理认为政府的作用是掌舵,即充当催化剂,释放市场力量;新公共服务认为政府的作用是服务,即协商和协调公民和社区团体的利益,构建共同的价值观。

⑥实现政策目标的机制不同。新公共管理依靠创造机制和激励机制,通过私人和非营利机构来实现政策目标;新公共服务则是通过建设公共、私人和非营利机构的联盟,满足相互一致的需求。

⑦责任的途径不同。新公共管理依靠市场驱动;新公共服务则通过多样化的途径。

⑧行政自由裁量权不同。新公共管理给行政官员更大余地去实现企业家似的目标;新公共服务则认为自由裁量权是必要的,但是要受限制和负责任的。

⑨假定的组织结构。新公共管理是分权的公共组织;新公共服务则是合作型结构,由内部和外部共同领导。

⑩假定的公务员和行政人员的激励基础。新公共管理认为是企业家精神,理念上压缩政府规模的愿望;新公共服务则认为是公共服务,期望对社会有所贡献。

11. 试述治理理论的兴起对当代政府改革的意义。[ 华东政法2010年研 ]

答:作为一种新型的公共管理理论,公共治理理论是对作为传统公共管理理论的公共行政理论进行反思和批判,并且对新公共管理理论和新公共服务理论的合理内核进行整合的结果,其核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系、确定共同的目标等途径,实现对公共事务的管理。公共治理理论不仅更新了公共管理的基本内涵,拓宽了公共管理的参与主体,而且也延展了公共管理的职能范围,充实了公共管理的方式和手段。

(1)治理理论的基本内容

①公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。

这些公共管理主体不仅包括几乎长期垄断公共管理主体地位的政府部门,而且还包括诸如私人部门和第三部门等非政府部门的参与者。可见,公共治理的主体可以是公共部门、私人部门、第三部门,还可以是三者多种形式的合作。

②公共管理的责任边界具有相当的模糊性。

公私界限的模糊既表现为许多民营组织向传统公共领域的进军,也表现为政府对传统意义上的社会领域的干预,还表现为公共领域和市场领域的区分不再明显。在市场和公共部门之间被称为“社会经济”的领域中,涌现了非营利组织、非政府机构、志愿团体、社区企业、合作社、社区互助组织等大量的非政府组织,它们在社会中的作用和影响越来越大。

③多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。

公共管理主体间的权力依赖,是指参与公共管理活动的各个组织,必须相互依赖,进行谈判和交易,在实现共同目标的过程中实现各自的目的。正是由于公共管理主体之间存在着这种权力依赖的关系,公共管理过程便成为一种互动的过程。在这种互动过程中,政府与其他社会公共机构建立起各种各样的合作伙伴关系。这些伙伴关系主要有三种:

a主导者与职能单位之间的关系,即主导者雇用职能单位或以发包方式使之承担某一项目。

b组织之间的谈判协商关系,即多个平等的组织通过谈判对话,利用各自的资源在某一项目上进行合作以达到各自的目的。

c系统的协作关系,即各个组织之间相互了解,结合为一树立共同的目标,通力合作,从而建立一种自我管理的网络。

④治理语境下的公共管理,是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理。

与传统公共管理单一等级制下的协调方式和依靠“看不见的手”来进行操纵的市场机制不同,在公共治理理论的视野下,多元化的公共管理主体及其相互间的权力依赖和合作伙伴关系以及其中的协商、谈判和交易机制,最终必然会推动公共管理朝着一种自主自治的网络化的方向发展。

⑤治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。

关于政府角色和地位的研究是公共治理理论的重要内容之一。公共治理理论在关注公共管理主体多元化的同时,对政府的“元治理”角色进行了定位。“元治理”角色是指政府承担着建立指导社会组织行为大方向的行为准则的重任,被视为“同辈中的长者”。

(2)治理理论的兴起对当代政府改革的意义

①治理的本质是政府和非政府组织之间的合作协商,让更多的主体参与到社会事务的治理当中,减轻政府的负担,提高工作的效率的同时增加公民的参与感与幸福感,推动政府改革,有利于政府权力的下放,实现简政放权的目标。简政放权是当代政府改革的重要内容,符合当今快速发展、变化着的社会的要求。

②治理强调的结果而非投入,有利于减少政府的花费,提高政府的绩效和公民的满意度,这也是当代政府的改革目标之一。有增无减的预算是政府工作低效的体现,重视结果而非投入有助于改善政府预算高、无绩效的现状。从这一点看来,治理为当代政府改革提供了理论基础。

③治理的过程实际上就是实现民主的过程,让更多的社会团体参与到社会事务的治理中去,自己的事情自己管。当代政府正朝着“小政府、大社会”的方向发展,政府从繁琐的事务中脱离出来,让社会发挥更多的作用,推进民主发展的进程。治理理论的兴起正推动着政府的民主化进程。

④当代政府改革强调引入竞争机制,激发工作者的积极性,利用企业管理的方法提高工作的效率。而治理理论的兴起正推动着政府向提高效率的方面进行改革。

⑤当代政府正朝着“服务型”政府的方向发展,更注重对公民需求的回应性,以公共利益为政府工作的出发点和落脚点,这也是治理理论的要求。治理理论为政府的改革提供了理论基础,推动了当代政府改革的进程。

12. 治理与统治的关系。[ 对外经贸大学2018年研 ]

相关试题:辨析“治理与统治追求的目标是相通的,都需要借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务,以促进公共利益最大化,其实现公共利益的过程也是相通的”。[ 暨南大学2011年研 ]

答:(1)治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要,治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。因此,治理是一种公共管理活动、过程和方式,它包括必要的公共权威、管理规则、管理运行机制和管理方式。

(2)统治是指掌握了社会政治权力的阶级对另一个接受权力支配的阶级实行专断的、按照少数权力精英的意志来展开的统领、指挥和管辖的行动。

(3)治理与统治追求的目标相同,都需要借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务,以促进公共利益的最大化,但二者在实现公共利益的过程上又且有明显的区别,表现在:

①管理的主体不同

统治是政府垄断公共事务管理的活动,而治理是政府、企业、社会团体和个人等公共行动者共同处理公共事务的活动。

②管理的客体不同

与统治相比,治理的对象更多,范围更广。治理除了要处理公共问题、管理公共资源(与统治一样)外,还要解决涉及人群较少的集体事务。

③管理机制不同

统治主要依靠政府的权威,由科层官僚制组织对公共事务进行自上而下,单向度的管理;治理则依靠网络的权威,由公共行动者在互动过程中运用非强制性权力进行协作。统治的机制是控制,治理的机制是信任。

④管理手段不同

统治的手段主要是强制性方式,如行政手段和法律手段,甚至是军事手段;治理则开发出新的管理工具,如合同外包、内部市场、公共哲学、政策社区等。

⑤管理重点不同

统治以满足统治阶级的整体利益为出发点,强调国家的作用,官僚组织的能力;而治理以满足公民的需求为出发点,强调国家与社会、政府与市场、私域与公域的合作。

13 简述中国国家治理的主要优势。[ 人大2020年研 ]

答:中国国家治理的主要优势表现在以下几个方面:

(1)简政放权是当代中国政府改革的重要内容,符合当今快速发展、变化着的社会的要求。中国国家治理的本质正是政府和非政府组织之间的合作、协商,让更多的主体参与到社会事务的治理当中,减轻政府的负担,提高工作的效率的同时增加公民的参与感与幸福感,推动政府改革,有利于政府权力的下放,实现简政放权的目标。

(2)中国国家治理关注政府产出,关注人们的幸福感,有利于减少政府的花费,提高政府的绩效和公民的满意度,这也是当代政府的改革目标之一。有增无减的预算是政府工作低效的体现,重视结果而非投入有助于改善政府预算高、无绩效的现状。

(3)中国国家治理讲究民主参与,朝着“小政府、大社会”的方向发展。治理的过程实际上就是实现民主的过程,让更多的社会团体参与到社会事务的治理中去,自己的事情自己管。政府从繁琐的事务中脱离出来,让社会发挥更多的作用,推进民主发展的进程。中国国家治理正推动着政府的民主化进程。

(4)当代中国国家治理强调引入竞争机制,激发工作者的积极性,利用企业管理的方法提高工作的效率,推动着政府向提高效率的方面进行改革。

(5)当代政府正朝着“服务型”政府的方向发展,更注重对公民需求的回应性,以公共利益为政府工作的出发点和落脚点,这也是中国国家治理的要求。中国国家治理为政府的改革提供了理论基础,推动了当代政府改革的进程。

14. 简述治理理论的合作网络研究途径。

答:合作网络途径认为,治理是指政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。它试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径,综合考虑了政府层面和非政府层面有关治理的用法,用它来描绘相互依存时代公共管理的新模式,对当代公共管理的环境变迁及其发展趋势且有很强的解释能力。

(1)它继承“自组织网络”的主要观点,将治理看作相互依存状态下的管理,将公民社会部门看作治理的主体,并用它来解释公私部门分享权力、合作治理的新型关系,从而脱离了“社会中心论”的窠臼,确立了多中心的公共行动体系论。

(2)它吸收了“政府管理”途径的重要观点,承认一个负责、高效、法治的政府对有效治理的重要意义,认同“掌舵而非划桨”等新公共管理的思想精华,并认为在网络中,政府与其他主体是平等的关系,需要通过对话、建立伙伴关系和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。

15. 全球化给公共管理带来了什么样的挑战?

答:公共管理一直受到日益发展的复杂的全球化环境的影响,这一国际秩序的特征便在于整个国际社会成为一个相互联系和相互依赖的网络,网络技术的发展、经济的全球化、交通工具的发达,将使这一网络更加加强。全球的、地域的,地方的相互依赖更加紧密,某一国家和地区的行动常常会影响其邻国和其他国家,现代政府治理已经变成一个管理全球和地方相互依赖关系的过程。全球化给公共管理带来的挑战,具体包括以下几个方面:

(1)在全球化的时代,政府仍然拥有各自的管辖权,并有自己独特的内部治理结构或管理系统,但政府再也不能像传统那样独立于其他治体之外,全球相互依赖的明朗化要求以相互联系的观点取代分离的观念。

(2)在全球化的时代,许多公共物品的提高已经变成国际性的,即成为公共物品,如世界和平、可持续发展、地区安全、统一的世界市场等,这便需要更加自觉、协调和合作的努力。

(3)在全球化的时代,传统上被视为国内问题的政府治理,可能会变成一个地区性问题,甚至全球的问题,公共政策传统上那种对外政策和对内政策的界限再也不那么清楚了。

(4)在全球化的时代,一个成功的公共管理需要发展战略思考的能力,需要催化领导力,即与其他治理领域的行动者沟通、合作、互动、结盟,达成一致的目标和战略的能力,同时也需要多元文化的学习能力。

(5)在全球化的时代,一个政府如何维护自己国家的主权与独立;如何在推动经济发展的同时,维护经济的安全:如何在学习多元文化的同时,维护自己的文化传统和民族认同等,都是二十一世纪公共管理需要面临的新议题。

五、论述题

1. 何谓新公共管理?如何评价新公共管理?有学者认为新公共管理是新瓶装旧酒,你同意这一看法吗?

答:(1)新公共管理的含义

新公共管理又称“管理主义”“企业化政府”“后官僚体制模式”“以市场为导向的公共行政”等,是“管理主义”或“新管理主义”运用于公共部门的结晶,是公共管理的“一场革命”,是一个多维度的宽泛概念,表明了作为公共管理传统理论形态的公共行政理论正在普遍化为一般管理哲学的理论倾向。新公共管理理论尊崇市场力量、市场作用、市场机制,主张通过市场机制来完善政府公共组织。管理的自由化和市场化是新公共管理蕴涵的两大基本理念,其具体内容如下:

①管理的自由化。管理主义认为,公共管理人员是高度专业化的、通晓如何管理的、掌握着信息的个人,因此,新公共管理理论倾向于认为公共官僚制的不良绩效不是缺乏管理能力和不履行职责的结果,而是“坏制度”的结果,是烦冗和不必要的规则、规制及其他约束的结果。由于公共管理人员是“被制度束缚的人”,因此,为改进公共官僚制的绩效,管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来,政治家和其他人必须“让管理者来管理”,要解除规制和分权,使管理过程如预算、人事、采购等合理化。

②管理的市场化。市场取向的管理有两个基本概念:

a竞争。竞争源于新古典经济学的市场效率观念,主要是指在公共部门创立内部市场,由于竞争所带来的高效率和低成本,它被看作改进绩效的可靠战略。管理市场化取向的维护者相信,在市场压力下的公共管理者可以提高其绩效水平。

b私人部门管理的普遍化。新公共管理理论认为,私人部门的管理实践和技术优越于公共部门并且可以运用于公共部门,公私管理之间的区别是一种假象,“管理就是管理”。

(2)对新公共管理的评价

①正面评价

a新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物,又在一定程度上凸显出公共行政发展的规律和趋势。

b新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域,如实行“政府业务合同出租”“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。

c新公共管理由注重遵守既定的法律和规章制度向注重实际工作绩效,特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。

d新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。

②负面评价

新公共管理在西方各国日趋流行的同时,也遭受到许多批评和指责,主要有以下几方面:

a新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别,盲目采用私营部门的管理方法,但两者在根本目标上并不相同,前者是提供公共服务,后者则以利润为最终目的。

b新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给,是不适当的,把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系,实际上是把前者简单化。

c新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估,但政府的许多服务项目,其产出、成本以及绩效都是难以量化的,因而也就难以准确测量和评估。

d新公共管理主张公营部门私有化,实际上是放弃政府的公共服务职能,逃避提供社会福利的责任。

e新公共管理强调目标管理、绩效管理,实际上是一种“新泰罗主义”。

f新公共管理主张对高级文官实行政治任命,以加强对他们的政治控制,这种做法破坏了传统的文官政治中立原则,在一定程度上会导致政治上的腐败和滥用职权。

g新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

(3)对认为“新公共管理是新瓶装旧酒”的看法

我同意“新公共管理是新瓶装旧酒”这一说法。具体分析如下:

首先应明确官僚制与“政治――行政”二分原则的关系。一般来说,西方理论界所讨论的理性官僚制的基本原则(即科层化、专业化、非人格化、等级化)的理论基石来自威尔逊与古德诺的“政治――行政”二分原则,把它与韦伯的理性官僚制理论联系起来,在“政治――行政”二分的前提下来思考韦伯的工具理性化的官僚制,才有可能对行政进行技术性的设计。由此,也可以看出此二者之间极其重要的联系。新公共管理学派强调了对顾客授予权能并把官僚服务变成个人授权,它主张创新和企业家行为,主张企业型政府,主张效率与效果的公共服务,并目认为理性的官僚制已经瓦解,而后工业时代及其影响的后官僚制时代已经来临。可见,新公共管理强调的是工具理性,主张的也是政治与行政的分离,未来的发展方向仍是更大的生产力。之所以说新公共管理是新瓶装旧酒,是因为其内部核心的部分并没有得到改变。

2. 结合实际,评述“重塑政府”的十大原则。[ 中国传媒大学2009年研 ]

相关试题:(1)请对“企业家政府理论”进行评析。[ 中央党校2013年研 ]

(2)简述奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出的“企业型政府”的十个原则。[ 简答题,北师2008年研;华师2008年研;华东政法学院2007年研 ]

答:奥斯本提出企业家政府理论的宗旨是试图把企业管理的精髓移植到政府中来,通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力,来达到重新塑造政府形象的目的。戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府――企业家精神如何改革着公营部门》一书对重塑政府的十大原则展开了详尽的论述,具体内容如下:

(1)导航性的政府。政府的职责在于规划远景,建立发展的方向和机关的使命与目标,并从中担任催化剂的角色,而实际推动的工作则可交由民间来执行。

(2)竞争性的政府。公平的市场竞争,有助于提高公共服务的品质,政府应该扬弃过去公共服务的独占心态,鼓励民众参与提供公共服务,而由顾客进行裁判和选择,从而刺激政府机关改进其管理方法,提高服务水平与服务品质。

(3)任务导向的政府。照章办事虽然是政府官僚体系的主要特征,但却显现出守旧刻板、繁文缛节、无效率等弊端。政府固然要依法行政,但更要使民众得到福祉,在合法的范围内,行政机关的动作应以目标和任务为导向,发挥创造性,以弹性、高效、便捷的方法完成其任务。

(4)结果导向的政府。企业型政府强调工作的实际结果,预算和绩效并重,通过明确的绩效标准奖励成功,并从挫败的经验教训中勇往直前。企业型政府通常运用绩效管理和全面质量管理的方法,以实际的结果为工作的重点,建立以结果为导向的管理体制。

(5)顾客导向的政府。民主政府以创造民众利益、服务民众为目的,从市场的观点来看,就是针对顾客的需要来提供服务。因此,企业型政府的运作应以顾客为导向,检讨并改变传统服务生产与传输的老方法,建立顾客回应系统,及时倾听顾客的意见,满足顾客的需求。

(6)有企业的政府,传统的财政理论强调国家应该如何节俭支出要达到收支平衡,企业型政府则强调利润的观念,认为应发挥企业经营的精神,进行有效的投资,通过开源,以获取更多的收益,解决窘困的状况,达到自给自足的境地。

(7)分权化的政府。企业型政府讲求分权的管理观念,授权地方政府或派出机关发挥因地制宜的管理作用。对内讲求参与管理的观念,授予部属一定的决策权并通过集体的参与增强组织的凝聚力,提高组织的生产力和工作效率。

(8)属于社区的政府。政府应该提供有效的意见表达通道,鼓励民众关心并参与公共事务只有如此,政府才能确实掌握社会问题,才能真正了解民众的需求,进而对症下药。通过公民的参与和监督,有助于提升民众对政府施政的认同感

(9)预防性的政府。传统的官僚组织习惯于以被动的姿态处理问题,这不但不能解决问题,反而更容易招致民众的怨言。企业型政府重视策略的思考和长期性的规划,能够针对未来可能发生的问题,事先制定对策,因此,危机管理的能力较强,更能做到防患于未然。

(10)市场导向的政府。现代政府在有限的资源条件下,无法扮演过去无所不包、无所不管的大政府的角色,所以,企业型政府在市场竞争机制下具有资源有效运用理念,开放公共服务的市场,通过法令的规范和信息的流通,使民间组织共同分担营运的风险,协助政府处理公共事务,刺激政府机关工作效率的提高。

3. 试述登哈特的公共服务理论内涵及其对我国公共管理变革的意义。[ 华南理工2013年研 ]

相关试题:(1)试述登哈特夫妇“新公共服务”模式的基本内容。[ 华侨大学2011年研 ]

(2)论述登哈特的新公共服务理论。[ 中南财大2010年研 ]

答:(1)登哈特的公共服务理论内涵

新公共服务理论是以罗伯特登哈特和珍妮特登哈特夫妇为代表的一批公共行政学者批判和反思新公共管理理论,特别是企业家政府理论的理论结果。其基本内涵包括以下方面:

①政府的职能是服务而不是掌舵。

在新公共服务理论家看来,尽管过去政府在为“社会掌舵”方面扮演着十分重要的角色,但当今时代为社会领航的公共政策实际上是一系列复杂的相互作用过程的结果。现今政府的作用在于,与私营及非营利组织一起为社区所面临的问题寻找解决办法。政府角色从控制转变为议程安排,使相关各方坐到一起,为促进公共问题的解决进行协商、提供便利。在这样一个公民积极参与的社会中,公共官员将要扮演的角色越来越不是服务的直接供给者,而是调停者、中介人或裁判员。这些新角色所需要的不是管理控制的老办法,而是做中介、协商以及解决冲突的新技巧。

②公共利益是目标而非副产品。

a新公共服务理论认为,建立社会远景目标的过程并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员。事实上,在确立社会远景目标或发展方向的行为当中,广泛的公众对话和协商至关重要。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中,共商社会应该选择的发展方向。

b公共行政官员应当积极地为公民能够通过对话清楚地表达共同的价值观念并形成共同的公共利益观念提供舞台,应该鼓励公民采取一致的行动,而不应仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求。这样,他们就可以理解各自的利益,具备更长远、更广博的社区和社会利益观念。

③在思想上要具有战略性,在行动上要具有民主性。

a通过对公民教育方案的参与以及对公民领袖更广泛的培养,政府可以激发人们重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感,而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都会出现的一种更强烈的参与意愿,在这种情况下,所有相关各方都会共同努力为参与合作和达成共识创造机会。

b政治领袖应该扮演一种明确且重要的角色,他们要明确地表示并鼓励对公民责任感的强化,进而支持群体和个人参与社区契约的订立活动。

c人们必须逐步认识到:政府是开放的、并且是可以接近的,否则,就不会有政府;政府是有回应力的,否则,就不会有政府;政府存在的目的在于满足他们的需要,否则,就不会有政府。于是,这里的目标就在于确保政府具有开放性和可接近性,具有回应力,能够为公民服务并且为实现公民权利创造机会。

④为公民服务,而不是为顾客服务。

新公共服务理论认为“公共利益是就共同利益进行对话的结果,而不是个人自身利益的聚集。因此,公务员不是仅仅关注‘顾客’的需求,而是着重关注公民并且在公民之间建立信任和合作关系。”在新公共服务理论家看来,政府与公民的关系不同于企业与顾客的关系,政府必须关注公民的需要和利益。

⑤责任并不简单。

新公共服务理论认为,不论是传统的公共行政理论还是新公共管理理论都倾向于将责任问题过于简单化,但这并未反映当今公共服务的需求和现实,责任问题其实极为复杂,公共行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、媒体职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响,而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。

⑥重视人,而不只是重视生产率。

新公共服务理论家认为,如果要求公务员善待公民,那么公务员本身就必须受到公共机构管理者的善待。因此,分享领导权的概念对于为公共雇员和公民提供机会以便使他们的言行符合其公共服务的动机和价值至关重要。分享领导权必定具有相互尊重、彼此适应和互相支持的特点。特别是通过公民或与公民一起来行使领导权可以改变参与者,并且可以把他们的关注焦点转移到更高层次的价值观念上。在这个过程中,公民和公共雇员的公共服务动机同样可以得到承认、支持和补偿。

⑦公民权和公共服务比企业家精神更重要。

新公共服务理论明确地认识到,公共行政官员不是他们机构和项目的企业所有者,政府的所有者是公民。公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。因此,公共行政官员不仅要分享权力,通过公民来工作,通过中介服务来解决公共问题,而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者,而非企业家。

(2)新公共服务理论对我国管理变革的意义

①树立服务型政府的价值取向:服务与人本责任与回应

a服务与人本。服务与人本紧密联系,二者都尊重人,为人性的充分发展提供一切便利。政府及其官员不是社会中高高在上的特权机构和特权阶层。政府和社会,官员和大众是平等的,没有高低贵贱之分。只有具备这种平等意识,服务才能真正成为服务型政府的价值取向之一。服务与人本同公共组织以追求公共利益为其价值取向也是一致的。但登哈特却认为,从长远观点看,这种试图控制人类行为的理性做法在组织成员的价值和利益并未同时得到关注的情况下可能要失败。新公共服务理论强调,要重视与公民之间的关系,要尊重公民。不管是由政府来提供公共服务,还是由非营利组织或私营部门来提供公共服务,都不要将公民仅仅看成是生产力。公民是服务的接受者,因此作为纳税人有权力选择和参与公共服务的决策。奉行人本的价值理念,强调以“服务”代替“导航”,凸显和强化服务职能,这是“服务型政府”与传统的“政府本位”的“管制型政府”最为显著的区别。

b责任与回应。在民主社会里,政府乃由民众创立,其权力来自于人民的授权,人民的意愿是其合法性的唯一源泉。因此,政府必须对人民负责。承担责任是现代政府的第一要义。正是在此种意义上而言,现代民主政治即责任政治。“新公共服务”理论强调复合责任,认为公共责任并非是单一的,这种责任,既有政治上的,也有法律上和道义上的,并特别突出强调公民参与对公共责任保障的意义和作用,.将公民参与作为公共责任落实的基础。“服务型政府”必须有一套健全的、行之有效的责任机制,确保政府责任尤其是服务责任得以保障和落实。

②重新定位政府和公务员的角色――服务而不是掌舵

在登哈特看来,现今政府的作用在于,与私营及非营利组织在一起,为社区所面临的问题寻找解决的办法。其角色从控制转变为议程安排、使相关各方坐到一起,为促进公共问题的解决进行协商、提供便利。在政策制定方面,服务型政府不应是处于控制地位的掌舵者,而应是非常重要的参与者。更多的利益集团和公民直接积极参与到政策的制定和实施之中。

在构建和谐社会的过程中,公共官员将要扮演的角色不是服务的直接提供者,而是调停者、中介人甚至裁判员。而这些新角色所需要的不是管理控制的老办法,而是做中介、协商以及解决冲突的新技巧。公务员不应当仅仅关注市场,他们也应当关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。服务型政府要把握好自己的角色、扮演好自己的角色就应当建立有效的监督与激励机制。

③不断加强政府的核心力:整合力与回应力

在登哈特看来,行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应当集中于承担为公民服务和向公民放权的职责,他们的工作重点既不是为政府航船掌舵,也不应该是为其划桨,而应当是建立具有完善整合力和回应力的公共机构。

整合力是指政府将社会系统中不同的因素或部分结合成一个协调统一的社会整体、凝聚成一种合力的本领和力量。社会整合的实质是资源的优化配置、制度的合理安排、关系的理顺和力量的凝聚。回应即政府快速了解民众的需求,不仅包括“回应”民众先前的需求,更应洞识先机,以前瞻主动的行为研究问题、解决问题。民主治理的合法性在很大程度上取决于其回应力的高低,回应力意味着政府是否能够反映公民的需求并满足公民的合法期待。政府回应是政府与公众双向互动的过程,是公共管理的民主化的具体体现。

④改善治理过程,重视公民参与,加强与公民合作

a多中心的社会治理结构。新公共服务理论认为,实现政策目标的机制,显然不能只靠单一的现存政府机构,而应致力于建立公共、私人和非营利机构之间的联盟,把各方面的力量集中到计划的实施过程中,注重发挥集体的合力使计划得以贯彻执行,从而满足相互一致的需求。多主体供给公共服务是对服务的技巧、方式、管理方法做出的治理方式改革,供给成功的关键在于在把握公共性的前提下引入竞争、提高效率。政府与社会、公民之间不再是一种自上而下、单一的“权力――服从”型关系,而是一种多向的、信任合作的良性互动和协调发展的关系。

b促进积极的公民精神和扩大社会参与。服务型政府应当倡导和培育积极的公民精神,这种精神强调公民应积极主动地介入公共事务,对社会应有仁爱与爱心;对社会要承担个人的道德责任;要有利他主义的精神。这种精神代表的是民主社会最重要的精神。

c建立政府与公众社会的良性互动机制。“新公共服务”理论认为,公共利益应是共商共同价值观的结果,政府不仅要确保公共利益居于主导地位,还要确保解决方案本身和提出解决方案的过程都符合公正、公平和公开等准则;政府应该是开放的和可接近的,以确保对公民做出敏感的回应。为此,必须确立政府与社会和民众的良性互动体系,要在政府与社会和民众间建立制度化的沟通、协商和互动机制,通过这种有效的制度安排,确保公民的利益要求和对政府所提供服务的评价反馈能够及时、准确和顺畅地到达公共权力系统,这是“服务型政府”恰如其分地提供公民所需服务的逻辑前提。因此,政府应该致力于搭建平台,建立各种行之有效的、与公众的沟通对话机制和公众民主参与的决策机制,通过一系列持久而有效的程序设计和制度安排(如公民的自我表达机制、组织代表机制、政治参与机制及行政公开听证制度等),确保公民广泛地参与到国家事务和社会公共事务的治理过程中来。

4 试评述官僚制的历史作用与局限,并结合我国国情谈谈你对上述观点的看法。[ 中山大学2008年研 ]

答:官僚制是指一种以分部-分层、集权-统一指挥-服从”等为特征的组织形态,即现代社会实施合法统治的行政组织。官僚制是一种层级节制的权力体系,人员的工作行为以及人员间的工作关系须遵循法规的规定。科层组织内的职位按人员的专长做合理的分工,其工作范围、权责、薪俸也由法律明文规定。官僚制组织具有职业化倾向,注重效率。韦伯认为,从纯技术的观点来看“官僚制”是效率最高的组织形式,是一种高度理性化的组织机构的“理想类型。

(1)官僚制的积极作用

①官僚制与工业社会和民主化相适应,适合大规模的组织管理。

②权力集中,组织整合力、调配力、控制力强,决策反应速度快,效率高。

③专业化的官僚队伍使决策、管理、服务的理性化程度提高,组织运行效率高。

④制度化的设计使成本与收益有着良好的可预期性和可计算性,可大大降低交易成本。

(2)官僚制的局限

①形成防卫型的官僚人格。层级节制、专业分工、照章行事、缺乏人情的科层体系,常常会造成官僚的防卫性格,防卫型的官僚性格将人类从情绪、感情的本性中抽离出来,在人际关系上表现出两种极端的态度:对已有利者老练世故、热情照应;对己无益者冷漠无情、吝于关杯。

②专业分工原则的扭曲。科层的水平权力争执加上上下层级的线型关系,将使组织内部、组织之间的网路联系更加困难,其影响包括中央政府各机关间的协调合作、各级政府间有关公共计划的管理、公私部门间的协作关系、与公共服务的有效传输。

③制式化对组织效能的可能影响。随着机关的成长与行政环境的改变,制式化容易压抑工作人员的创新动机,往往会造成效能不增反而下降;当体制作用超过制式化所能处理环境问题的能力时,科层的反功能出现,组织效能随之下降。

④科层价值与民主价值的冲突。传统官僚组织确实是一种进行管理的有效工具,但它与民主管理的理念却存在着一定的冲突。从民主发展的过程来看,政治科层化所造成的精英统治、权力集中,与民主多数统治的原则是相背离的。

⑤科层价值与人格成长的冲突。科层组织的理性行为、专业化分工、权力作用和严密控制的四种价值观,与成人追求主动、自主、创造、负责等人格成长的趋向背道而驰,当人格长期遭受压抑的时候,消极顺势、心理逃避与幼稚等病态行为就会产生。

⑥依据工具理性所建构的传统官僚体系是工业革命下的产物,它已脱离现实而无法有效地解决层出不穷的问题,无法应对快速变迁所带来的冲击。能够适应时代的变化并满足社会的需求、能迅速地解决问题并提高组织效能的弹性化组织结构是当代民主政府的趋势。

(3)传统政府管理模式对我国的影响

在我国,传统政府管理模式的弊端仍然存在,主要表现在:政企不分,政资不分;机构臃肿,效率低下;权力过于集中;;政治民主化、科学化、制度化薄弱等问题。因此,我国当前仍要加强以制度建设为中心的官僚体制,推进行政管理科学化,具体措施包括:

①提高管理者素质,机构设置和行政管理科学化、行政过程程序化。

②推进行政管理法治化,坚持有法可依、执法必严,增强法治意识。

③要积极克服官僚制的弊端,吸取发达国家的教训,积极推进行政管理民主化进程,强调公民参与,积极推进行政管理公开化和透明化进程,加强行政监督。

5. 论述在公共行政理论的转型过程中西蒙对传统公共行政的批判及其贡献。

答:(1)西蒙对传统行政学理论的批判主要是从所谓的“行政原则”和“政治――行政”二分法这两个方面进行的。西蒙认为传统行政学家所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样合理的原则,虽然这两条原则导致相反的意见,但是在理论上我们却不能指出哪一条原则是正确的,因此,这些原则如同一般的谚语,虽然它们相互矛盾,但是彼此却可以并行不悖,所以这些“行政原则”并非真正的科学原则,它们只能被称为“行政谚语”。

西蒙对传统公共行政学另一方面的批判是与他所倡导的行为主义研究方法联系在一起的。基于对传统行政学在事实与价值两个方面的问题所提出的批评,西蒙试图从行为主义出发,以“决策”为基本概念提出一组概念工具,研究行政学问题,构建一个全新的公共行政学理论体系。寻求新的概念工具是行为主义学派社会科学家的普遍主张,应用新的概念从事实际研究是行为主义学派的学者与传统学者在方法论上的显著差异之一。

(2)贡献:

作为当代最杰出的行政学家之一,西蒙对传统行政学的批判和对科学研究新方法的探究主要体现在其著名的《行政行为――行政组织决策过程的研究》一书中。美国著名行政学家德怀特·沃尔多认为该书“代表着与行为主义相关联的观点和方法对公共行政学所做的直接而强有力的冲击”。自从西蒙提出决策研究途径以来,公共行政学界已日渐正视决策的重要性,甚至有人主张用“公共政策”来取代“公共行政”,这种以公共政策为主导的公共行政学研究潮流已经成为当代公共行政学的主流,以致衍生出公共政策这个新的公共管理学派,使政策管理成为现代公共管理领域的一个十分重要的研究方向。

6. 试述新公共行政学对传统“政治――行政”二分法思想的突破。[ 华南理工2015年研 ]

答:新公共行政学是相对于传统公共行政学而言的,其主要代表人物是美国行政学家弗雷德里克森,该理论运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法,它不仅认为公共行政应当以经济、有效的方式为社会提供高质量的服务,而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标。它对传统“政治――行政”二分法思想的突破主要体现在:

(1)新公共行政学派认为,由于传统行政学的“政治――行政”二分法观念使行政学研究局限在一个非常狭窄的领域内,尤其把研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其他的中性”问题上,相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究,致使公共行政游离于社会政治现实之外,远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。

(2)新公共行政学派致力于突破传统公共行政的思维框架,主要内容包括:

①“政治――行政”分离只是一种理论虚构,而在现实的政治与行政运行中,行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在。

在新公共行政学派看来,传统的“政治――行政”二分法在现实的政治生活中是行不通的,因为实际上国会、总统或其他政治机构对于政策问题往往只是提供原则性目标,而具体的政策方案则是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力、物力、财力规划得以落实或实施的。而这个过程本身无疑就是一种对各种权力、价值、利益进行交换或分配的过程,即一种政治决策的过程。

②公共行政的研究应适应现代社会的要求,在研究领域和研究方法上做一次飞跃。

a就研究领域而言,新公共行政学派主张跳出研究行政程序的狭窄圈子,趋向于相关问题的公共行政研究,用更加广阔的视野、开放的行政系统观念来研究行政组织运作中遇到的社会问题,尤其是动荡不安时期的相关问题。新公共行政学将当今与未来公共行政发展的焦点主要定位于如何发展公共政策的问题上。在促进公共利益、建构民主行政的目标下,公共政策与行政组织演进、公共政策的制定、公共政策的分析与评估以及公共政策的执行等一系列问题便成为当代公共行政学的热门课题。

b新公共行政学派确立了一套与其思想体系相配套的研究方法。他们推崇“后逻辑实证主义”哲学流派的思辨方法,将价值理论放在优先考虑的地位,从而形成了一套以公平和参与为重要思想体系的规范性研究方法。这种“反实证主义”以一种复杂的方式表现出来:拒绝公共行政学关于“价值中立”的定义;拒绝关于人类的理性主义者和宿命论者的观点;拒绝幼稚的“政治――行政”二分法关于公共行政学不介入政策”的定义。

7. 论述政府规模扩张的成因。

答:政府规模扩张是一个历史的过程,随着人类文明程度的不断提高,政府的规模也越来越大,政府所管理的事务也越来越多。对于政府规模扩张的成因,西方的学者从不同的角度进行了阐述。

(1)“政府活动扩张法则”与政府职能结构性扩展

①德国经济学家瓦格纳在考察了当时几个先进的工业国家公共支出后,总结出“政府活动扩张法则”。他认为政府扩张有三个方面的原因:

a随着社会的发展,为了保证市场机制发挥作用所必需的社会“环境条件”,完善法律规章以及维护社会秩序的要求也将随之递增。

b随着社会的发展,政府从事物质生产的经济活动越来越多,随着劳动生产率的提高,规模较大的企业较之规模较小的私营企业更具优势,这一发展促进了政府对生产领域的介入。

c随着社会的发展,社会对公共物品或劳务需求相应增加,而这些活动只有通过政府来提供才能最经济,所以诸如交通、银行、教育、卫生保健、经济社会发展的有关公共基础设施以及社会安全公共服务等项目都被纳入政府职能的范围,这必然增加政府的支出和政府活动的范围。

②马斯格雷夫和罗斯托则从经济发展阶段的角度分析了政府支出和政府职能扩张的原因。

a在现代化启动的早期阶段,为了给经济和社会发展提供必需的社会基础设施,政府投资往往要在社会总投资中占有较高的比重,这些投资和政府职能的扩张对现代化启动的国家来说是必不可少的条件。

b当进入经济发展的中期阶段以后,虽然民间投资可以补充或部分替代政府的投资,但是由于市场的失灵,政府逐步转入对经济的干预,干预要以公共支出的增加为前提,因此政府支出和职能的扩张随着这一结构性的转变而进一步增长。

c当经济发展由中期进入成熟阶段,政府职能也转向以教育、保健和社会福利为主的公共服务和支出,这些通过福利再分配的政策性支出和公共服务会大大超过其他公共支出的增长,这将促使政府职能出现结构性扩展。

(2)帕金森定律

帕金森定律揭示了政府机构不断膨胀的两大动力:“一是官员想要增加的是下属而不是对手;二是官员们相互之间制造工作。”从官僚体制来看,官僚机构具有高度的垄断性,缺乏竞争,鼓励浪费与低效。同时,官僚机构有高度分化与专业化趋势,一方面使组织更加庞大,另一方面协调组织内个人和分支部门的困难和代价加大,官僚机构的交易成本提高。因此,帕金森定律得出了结论:不管政府机构的工作量是否增加,其工作人员和工作机构的数量总会按几何级数增长。

(3)公共选择

公共选择理论为政府规模及其增长提供了另外一种分析路径。正如缪勒所说的那样,“作为政治体制的经济分析,公共选择似乎天生就是回答这些问题的工具”。公共选择运用各种经济学的理论、模型和方法对政府公共管理活动面临的困境及其原因做出了诊断与分析。

①政府机构的关键性特征之一是其产出的非市场性质,允许一个机构对特定服务的提供进行垄断的通常理由是为了避免浪费性的重复生产,但其结果是使这些机构免除了竞争压力而变得没有效率。

②政府机构产出的质和量难以测定和量度,加上在垄断服务的同时垄断了信息,公众和民意机关难以对它们的工作效率实施有效的监督和控制。

③公共机构内部的规章制度严格而又死板,缺乏有效的激励机制,从而在公务员内部形成了逃避风险、不事创新、不求有功但求无过的普遍心态,使公共机构失去了追求效率的内在动力。

④由于历史原因和技术上的困难,政府预算未能和效率联系起来,于是产生了预算的误导作用:机构负责人视工作绩效为维持和扩大本部门预算的能力,提高效率节省开支只能导致下一年度预算额的削减,其净效应只能是政府规模的巨大扩张。

⑤理想的官僚已不复存在,个人主义、利己主义、在追求公共效用时至少部分地追求个人效用的最大化,已成了公务人员的普遍特征。

8. 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出了“治理”这一概念,把人们熟知的“社会管理”变成了“社会治理”,由“管理”转向“治理”,两者有何区别?新形势下如何创新社会治理机制?

答:相比管理,治理是一种优化、良性、多元化、多角度的管理,是一种提升,内涵更全面。在“发展黄金期”和“矛盾凸显期”交织的当下,惟有全面深化改革,大力推进国家治理体系和治理能力现代化,以善政推动善治,方能为中国迈向现代化国家打下坚定基石。

(1)社会治理与社会管理的区别

社会治理,是指政府、社会组织、社区、企事业单位以及个人等诸行为者,通过平等的合作型伙伴关系,依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理,最终实现公共利益最大化的过程。

与社会管理相比,社会治理更具有以下比较突出的特点:

①社会管理侧重于政府对社会进行管理,政府是社会管理合法权力的主要来源;而社会治理则强调合法权力来源的多样性,社会组织、企事业单位、社区组织等也是合法权力的来源。社会治理的主体是多元的,任何一个单一主体都不能垄断规范和管理的实践过程。

②社会管理易表现为政府凌驾于社会之上,习惯包揽一切社会事务,进行命令和控制;而社会治理更多的是在多元行为主体之间形成密切、平等的网络关系,把有效的管理看作是主体之间的合作过程,各种社会组织、私人部门和公民团体开始承担越来越多的责任。

③社会管理更多地是表现为从自身主观意愿出发管控社会,想当然地自上而下为民做主;而社会治理是当代民主的一种新的实现形式,它更多地强调发挥多主体的作用,更多地鼓励参与者自主表达、协商对话,并达成共识,从而形成符合整体利益的公共政策。

④社会管理的实践主要依靠政府的权力发号施令;而社会治理在运用权力之外,形成了市场、法律、文化、习俗等多种管理方法和技术。社会治理行为者有责任使用这些新的方法和技术更好地对公共事务进行控制和引导,发挥市场力量在社会治理创新中的重要作用。

(2)创新社会治理体制的方式

社会治理是社会建设的一项重大任务,也是国家治理的重要组成部分。推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要工作,就是推进社会治理体系和治理能力的现代化。创新社会治理,必须创新社会治理体制。

①政府要发挥社会治理的主导作用。

政府的主导作用不是包办一切,而是健全社会治理的体制机制,完善社会治理的政策法规引导和支持社会力量积极参与社会治理。

a健全利益表达、利益协调、利益保护机制,引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。

b改革社会组织管理制度,鼓励和支持社会力量参与社会治理、公共服务,激发社会活力。

c支持各类社会主体自我约束、自我管理。

d发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。

e加强社会治理基础制度建设,建立国家人口基础信息库,完善社会信用体系,健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制等。

②社会要发挥社会治理的协同作用。

这里说的“社会”,是指各类社会主体,主要包括企事业单位、工青妇等群众组织、基层群众性自治组织以及其他各类社会组织等等。企事业单位、工青妇等群众组织、基层群众性自治组织以及其他各类社会组织要积极参与社会治理,努力实现社会事务的多方共同参与治理。

③公众要积极参与社会治理。

社会治理要人人参与,共建共享。每个公民都要自觉遵守法律,依法行使权利,表达诉求解决纠纷,都要自觉遵守市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范,都要依法理性有序地参与社会治理和公共服务,自觉维护和谐稳定的社会秩序。

这样,政府、社会、公众在党的领导下,依据宪法和法律参与社会治理,从而实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。

9. 试述新公共管理运动的理论依据、主要内容并加以评析。

答:(1)新公共管理运动的理论依据

①传统公共行政模式日益凸现内在理论缺陷。传统公共行政理论建立在两个全新的理论基础之上:一个是由伍德罗·威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治――行政”二分理论;另一个是马克斯·韦伯提出的“官僚制”理论。

②传统公共行政模式在实践中正在遭受日益广泛的抨击。自20世纪80年代初期以来,就出现了对公共部门的规模和能力进行的抨击。人们普遍认为,政府“规模”过于庞大,浪费了过多的紧缺资源。此外,政府的“方法”也受到抨击。人们越来越认为,官僚制的方法必定会造成工作的没有起色和效率低下。

③经济理论的变革对传统公共行政模式提出了严峻的挑战。二战后,西方各国政府普遍采用了“凯恩斯主义”的主张,对社会生活实行全面干预。当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时,与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得同样明显。

④知识经济以及由此引发的经济全球化的加速,使政府面临更加严峻的“效能”和“合法性”竞争。90年代以来,知识经济的兴起加速了全球经济一体化的进程,并将全球经济一体化水平不断推向更高的新台阶。全球经济一体化程度的日益提高,使全球性的“政府效能”横向竞争的时代成为现实。为迎接这一挑战,对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑,无疑将成为各国政府明智的选择。

(2)新公共管理运动的主要内容

①政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同,新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策,即政府应该把管理和具体操作分开,政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。

②新公共管理应把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,以提高政府工作效率。

③政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构,这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织,跨组织层次之间的交流极其困难,使得政府机构不能对新情况及时做出反应。政府也应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速做出反应。

④政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验,如重视人力资源管理、强调成本――效率分析、全面质量管理,强调降低成本,提高效率等。

⑤政府应在公共管理中引入竞争机制。传统的观念认为,微观经济领域应该由私营企业承担,而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同,新公共管理强调政府管理应广泛引进意争机制,取消公共服务供给的垄断性,让更多的私营部门参与公共服务的供给,通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来,从而提高服务供给的质量和效率。

⑥政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。传统的官僚主义政府注重的是投入,而不是结果。由于不衡量效果,所以也就很少取得效果,并且在很多情况下,效果越差,得到的投入反而越多。

⑦政府应放松严格的行政规则,实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制,实行严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。

⑧公务员不必保持中立。在看待公务员与政务官员关系的问题上,新公共管理与传统公共行政存在着明显的分歧。传统公共行政强调政治与行政的分离,强调公务员保持政治中立,不参与党派斗争,不得以党派偏见影响决策等。

(3)对新公共管理运动的评析

新公共管理运动虽然遭到很多批判,但是,它对我国公共行政管理体制的改革具有借鉴意义:

①新公共管理强调政府的企业化管理,强调管理的高效率。我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样,将效率放在首要地位,这一思想是值得借鉴的。

②新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。

③新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域,打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。一方面提高了公共服务的效率和质量,另一方面也缓解了政府的财政压力。

④新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效,注重提供优质服务的方向发展。我国目前尚处于法制不健全,制度供给不足的阶段,因此,建立健全法制完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。

⑤新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是,行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险。

⑥值得指出的是,我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时,也要注意结合本国的国情。因为西方发达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展,已经形成了一整套完善的法制和规章,因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的,而我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时期,市场经济发育还不成熟,法制还不完善,因此对于西方新公共管理的基本思想,只能从实际出发,有选择地借鉴和吸收,而不能全盘照搬。

六、案例分析题

近年来,我国多地出现了严重的灰霾天气,尤其是2013年10月以来,北京,南京等地连续出现灰霾天气,北京儿童医院一号难求,各大医院呼吸科人满为患。多年研究“灰霾对人体健康影响”的广东省气象局首席专家吴兑表示,灰霾很可能取代吸烟,成为肺癌头号致病“杀手”,这番话更是让大家对“灰霾”的危害格外关注。专家的研究发现,PM2.5超标引发的灰霾天气,会伤害人的呼吸系统和心血管。

灰霾天气是如何形成的?空气中这些肉眼看不到的“超细灰尘”到底来自哪里?经过研究,北京大学唐孝炎院士发现,主要来自机动车尾气尘、燃油尘、硫酸盐、餐饮油烟尘、建筑水泥尘、煤烟尘和硝酸盐等。这意味着,越是人口密集、经济繁荣的地区,越容易遭到灰霾的床扰。因此,京津唐、长三角、珠三角等经济发达地区,也就屡屡成为灰霾的重灾区。

从某种意义上讲,我们每人都是灰霾的受害者,同时也可能是灰霾的制造者。由于空气质量的恶化与每一个人的健康和福利密切相关,治理灰霾就成为当务之急,要从“生命权高于一切”的高度出发下决心治理。过去社会各方对城市空气质量的关注不够,治理空气污染的决心不大。现在的科研结果表明,灰霾已伤害到生命权,而且人人逃不脱灰霾的威胁,对此我们必须要有足够的危机意识。

世界银行和自然之友发布的数据显示:中国GDP年均增长率是发达国家的2到3倍,但单位能耗却是发达国家的8至10倍。其实,生命健康居于人类需求的首位。没有人的健康发展,看起来再光鲜亮丽的GDP,也只能是一片苍白。

请根据上述材料和你对灰霾天气现象的认知,从公共治理的角度分析近年来造成我国城市灰霾天气的原因,并提出相应的治理之策。[ 中山大学2014年研 ]

答:(1)造成我国城市灰霾天气的原因

根据上述材料和相关资料,近来造成我国城市灰霾天气的原因主要是两个方面:

①由于经济的迅速发展,由于城市化进程不断加快,主要来自机动车尾气尘、燃油尘、硫酸盐、餐饮油烟尘、建筑水泥尘、煤烟尘和硝酸盐等的灰霾物质大量增多,同时侵占大量的绿地面积,使空气本身的净化能力减弱。

②在新的社会环境和社会背景下,要求政府具备新的治理能力,然而当前管理部门的反应能力有限,治理机制不完善,重视治疗而不是预防,未能有效的遏制城市灰霾天气加剧的趋势。

(2)解决我国城市灰霾天气的治理之策

要想从根源上解决我国城市灰霾天气,必须要通过合作、协商、伙伴关系、确定共同的目标等途径,实现对公共事务的管理,同时拓宽了治理灰霾天气的参与主体,延展管理的职能范围,不断充实了公共管理的方式和手段。具体来说,治理我国城市灰霾天气的要点包括:

①治理时重视社会管理力量的多元化,强调治理活动中多元主体的参与。在治理我国城市的灰霾天气时,不仅要依靠政府的力量和权威,还应该借力于处于市场与政府之间的第三领域及其相应的第三部门来参与治理。当前社会,除政府外,社会上还有属于第三部门或志愿性的机构,它们分别致力于种种社会和经济问题的解决,在负责维持秩序、参加政治、经济与社会事务的管理与调节等方面发挥作用,承担传统上属干政府的责任和职能。故而,治理城市灰霾天气要充分发挥并灵活利用第三部门、志愿性的机构的力量和优势。

②治理时应重新定位政府角色。在当今的公共管理活动中,责任边界具有相当的模糊性,在新的社会治理结构中,政府充当元治理的角色,承担指导责任和确立行为准则的责任,但不具有最高绝对权威。具体说来,在解决我国城市灰霾天气的问题时,政府仍然扮演着最主要的角色,应当承担设计机构制度的责任,提出相应的远景设想,促进建立共同的远景,从而鼓励新的制度安排和新的活动,以便补充和充实现有治理模式之不足。

③治理时应引入网络管理的体系,参与灰霾治理的相关主体要基于伙伴关系进行自主自治的合作。在治理城市灰霾天气时强调各方主体的共识、共治和共享,具体来说,包括市场原则、公共利益、社会认同之上的政治国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的结合等广泛的合作。在现如今的治理在管理体系的权力向度上是多元的、上下互动的、相互依存,而不是单一的和自上而下的,这样才能有效解决城市灰霾天气的问题。

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